Depuis trois ans, le Mali est sous tutelle de la "communauté internationale". Est-il parvenu à reconstruire un Etat capable d'assumer ses fonctions régaliennes et la gestion d'une administration efficace ? S'est-il au contraire engagé dans des voies qui le conduiront inéluctablement à disparaître ? Telles sont les questions à aborder, si l'on ne veut pas voir la crise s'approfondir et se durcir.
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Le 21 mars 2012, au Mali, l'Etat s'est effondré comme un château de cartes à la suite du coup d'Etat dont un simple capitaine avait pris la tête. La "communauté internationale" s'est émue, au bout de quelques mois la France est intervenue, les institutions régionales et internationales ainsi que plusieurs pays africains ou européens se sont manifestés, et finalement des élections présidentielle et législatives ont été organisées dès 2013. La démocratie, au sens où l'entend la "communauté internationale", était rétablie ! Mais où en est-on aujourd'hui ? L'Etat s'est-il reconstruit ? Comment fonctionne-t-il ?
Les apparences sont sauves ! Le chef de l'Etat reçoit beaucoup de visiteurs étrangers et se déplace sans cesse à l'étranger (depuis le début de son mandat, en moyenne trois voyages internationaux chaque mois)[1], avec tout le cérémonial que ces voyages impliquent. Les communiqués hebdomadaires du conseil des ministres sont en grande partie consacrés à des accords internationaux de financement (lus à la télévision, à la radio, publiés dans la presse écrite…), à l'adoption de textes de loi ou de décret, tous rédigés dans une langue en général inaccessible au commun des citoyens. Il semblerait que le monde entier soutienne cet Etat en lui accordant d'importants financements. D'ailleurs cet Etat achète des armes, et forme des bataillons.
Certains observateurs vont jusqu'à dire que cet Etat est même tout-à-fait moderne. Les campagnes électorales, il est vrai, s'inspirent depuis longtemps du modèle américain : caravanes, T-shirts et casquettes, pagnes, drapeaux en papier, agences de communication (pour les slogans, les affiches…), distribution de cadeaux (tasses=bassines, sacs de riz, sacs de sucre, thé, noix de cola, pagnes…) mais aussi tout simplement petites coupures, toujours bonnes à prendre. En 2013, IBK a eu recours aux agences Havas et Voodoo (celle qui avait travaillé pour Alassane Ouattara en 2010), Soumaïla Cissé à Diop&Fall (agence établie au Mali), Modibo Sidibe à CEIS (très orientée défense et nouvelles technologies), Dramane Dembele à Spirit McCann Erickson (filiale française d'une des quatre plus grandes compagnies mondiales dans le domaine)[2]. Et dès décembre 2015 un nouveau contrat a été passé par la Présidence avec Havas Worlwide (et Synergie, agence nationale appartenant à un proche de Karim Keita, le fils d'IBK) pour préparer 2018.[3]
De même, il est question de créer prochainement une seconde chambre, comme l'a proposé dès 2008 la commission présidée par Daba Diawara, proposition reprise dans l'accord d'Alger : ce serait adopter un modèle courant dans les pays du Nord. Une autre caractéristique de nombreux Etats modernes est le désintérêt manifesté par la population à l'égard de la vie politique, et la faiblesse persistante des taux de participation électorale. Enfin, comme tous les Etats modernes, le Mali est fortement dépendant d'institutions étrangères ou supranationales (pour les uns G7, G20, OMC, Union Européenne, etc ; pour d'autres Banque Mondiale, FMI, "partenaires au développement", et plus récemment Serval, Barkhane, MINUSMA, conférence internationale de bailleurs…) et il est entrainé de gré ou de force dans la mondialisation.
Mais examinons les choses de plus près !
I. Comment fonctionne cet Etat, quatre ans après la crise ?
Il fut un temps où l'Etat, au Mali, bien que pauvre en cadres et en ressources, fonctionnait avec efficacité et se montrait capable de décisions témoignant d'une parfaite indépendance par rapport à l'ancienne puissance coloniale : dès 1960, le Mali adoptait un plan de développement économique qui avait pour ambition la "décolonisation économique"[4], et dont il restera un important secteur public, qui sera conservé et développé sous Moussa Traore ; à la même période, l'Etat chassait toute présence militaire française de ses bases au Mali[5].
Mais la personnalisation du pouvoir et le système du parti unique, entrainant vers la même pratique néopatrimoniale du pouvoir, sous Modibo Keita comme sous Moussa Traore, aboutissent à ce que, à la fin des années 1980 déjà, l'Etat n'exerce plus ses fonctions : il n'est même plus capable de payer ses fonctionnaires[6]. C'est dans ces conditions, alors que les générations militantes du temps de l'indépendance ont été écartées ou éliminées par Moussa Traore, que se constituent tous les mouvements politiques et associatifs qui préparent la crise de 1990 et la chute de Moussa Traore.
Comment fonctionnent aujourd'hui les principales institutions de l'Etat ? La réforme essentielle de l'ère Alpha Oumar Konaré a été, sans conteste, la décentralisation, qui devait donner aux communes tous les pouvoirs de décision qu'elles seraient capables d'assumer, et ne laisser à l'Etat, outre ses fonctions régaliennes (défense, justice, législation…) qu'un rôle de conseil, d'appui, et de redistribution. Cette réforme ne pouvait que susciter un immense espoir, et mobiliser les énergies : mais elle supposait un lent processus à installer dans la durée par des cadres convaincus et déterminés.
- Les conseils communaux
Dès 2003, avec l'avènement d'Amadou Toumani Touré à la magistrature suprême, l'effort en faveur de la décentralisation et de la démocratisation est immédiatement abandonné. Il s'agissait d'une ambition trop grande pour celui qui préchait le consensus autour de sa personne et méprisait les partis. Les Centres de conseils communaux, qui avaient pour tâche de former les cadres des collectivités à leurs nouvelles responsabilités, sont supprimés en 2007[7]. Les administrations centrales reprennent tout leur pouvoir et tous leurs moyens, car le consensus, nouvelle loi du pouvoir, doit être acheté en espèces sonnantes et trébuchantes.
Et les conséquences sont immédiates et dramatiques. Les rares études menées sur la décentralisation des compétences en matière d'enseignement[8] ou de gestion du foncier[9] montrent clairement que la décentralisation a été un échec. Pas seulement parce que les ressources financières n'ont pas été attribuées en volume suffisant aux communes ; mais tout autant parce que ces communes n'avaient pas les cadres capables d'exercer les compétences transférées ; et surtout parce que les élus souhaitaient s'installer dans les positions de notables que leur offraient les nouvelles institutions plutôt que d'arbitrer entre les intérêts concurrents de leurs mandants ; et enfin parce que les administrations centrales ont eu pour seul souci de reprendre la main et d'en revenir à leurs pratiques antérieures.
A la base, il faut bien admettre que l'élection n'est pas considérée par les élus comme l'acceptation d'une lourde responsabilité, celle de faire prévaloir l'intérêt général. Cette notion est d'ailleurs absente des esprits autant que des pratiques, et pour le commun des mortels l'entrée dans la réflexion politique extrêmement rare, entièrement guidée par le hasard des réseaux de relations individuelles, et fragile.[10] De fait les jeunes qui se mobilisent pour les campagnes électorales n'ont pour autant aucune chance d'accéder à un rôle politique.[11]
Quant aux "partenaires au développement", ils n'ont pas osé dire ce qu'ils voyaient : ainsi l'AMM[12] comme Cités-Unies entretenaient le mythe d'un Mali modèle de démocratie, un mythe qui satisfaisait les opinions publiques des pays du Nord. Quelques exceptions (en commune V ou dans la région de Sikasso) ne font que confirmer l'échec général, imputable au désintérêt de l'Etat et en premier lieu de son Chef.
- L'assemblée nationale[13]
L'Assemblée Nationale devrait représenter la population. Mais les candidats, s'ils ne sont pas choisis par eux, doivent être soutenus par les états-majors des partis, qui ont la haute main sur le financement des campagnes électorales. Seuls peuvent se passer de cet appui les candidats nouveaux riches à la recherche d'honneurs civiques ou, lorsque leur fortune a une origine douteuse, de la protection qu'apporte un mandat électoral. Toutes ces candidatures sont vendues aux électeurs par les procédés habituels des bateleurs : caravanes et fêtes, cadeaux en nature et en espèces ; mais aussi depuis deux décennies par la mobilisation des milieux religieux. IBK a semble-t-il été le premier à tirer argument électoral de sa visite au cherif de Nioro lors de la campagne de 2002, avant de tisser son réseau d'appuis religieux à l'AMUPI, à la CENI, à la Chambre de Commerce…
Comme partout, la composition de cette assemblée montre qu'elle est beaucoup plus qualifiée et beaucoup plus urbaine que la population du pays. Alors que l'agriculture occupe les trois quarts de la population, ce sont les hommes d'affaires, "opérateurs économiques" et autres commerçants, chefs d'entreprise, gérants de société, transporteurs… qui sont les plus nombreux à l'Assemblée (un tiers de l'effectif), devant les agents de l'administration et enseignants (un tiers également), qui eux-mêmes précèdent les cadres supérieurs et professions libérales (ingénieurs, pharmaciens, architectes, médecins, agronomes, économistes, experts d'élevage, juristes… au total 22 %). Les populations rurales ne sont pas représentées, les intérêts du commerce et ceux de la fonction publique le sont très bien. Les femmes et les jeunes ne sont pas représentés : l'Assemblée ne compte que 10 % de femmes et l'âge moyen des députés est supérieur à 54 ans[14].
Un demi-siècle après l'indépendance, le sentiment national ne s'est pas propagé. L'entrée dans la vie politique ne dépend que de circonstances fortuites, familiales ou locales, mais pas de convictions ni d'une vision politique, encore moins d'un engagement. Le caractère familial et local de la vie politique explique que, dans certaines circonscriptions, malgré le nombre de postes à pourvoir, les électeurs votent peu parce qu'aucun candidat n'est originaire de chez eux[15].
Par ailleurs, quel est exactement le rôle de l'Assemblée Nationale ? Depuis longtemps, il est mineur. L'Assemblée a pu voter une réforme du code de la famille que le président ATT n'a pas osé promulguer, laissant à la rue la charge de faire la loi. Et plus récemment, comme l'a rappelé Adam Thiam récemment, l'Assemblée n'a pas été consultée sur l'accord de paix , et ne s'en est pas elle-même saisie[16]. En un mot : elle n'a ni rôle ni autorité.
Il faut d'ailleurs tenir compte de la capacité des élus à penser les problèmes du Mali au niveau national et international, plutôt qu'au niveau des per diem ou autres bénéfices. Un seul exemple : Karim Keita, homme d'affaires parmi bien d'autres, mais fils du nouveau président, bien que nouveau venu en politique est aussitôt élu député, puis aussitôt porté à la présidence de la commission de la défense et de la sécurité, et reconnait lui-même le 27 avril 2016 que cette commission n'a fait aucune proposition dans son domaine de compétence[17] ; interrogé de façon pressante et précise par Lilianne Nyatcha quelques jours plus tôt sur BBC Afrique, il avait indiqué que la Commission était consultée, mais le seul sujet qu'il avait pu citer était celui du DDR[18] ; puis il avait insisté sur ses bons rapports, anciens et amicaux, avec le ministre de la défense[19], confirmant sa conception exclusivement familiale de la société et de la vie politique. D'ailleurs, sitôt élu, il avait propulsé son beau-père à la présidence de l'Assemblée nationale ; aujourd'hui, sans oser s'en débarasser, elle en est réduite à faire grève contre lui, et elle ne s'honore pas par le motif de cette grève[20].
- Les ministères
Le Mali souffre depuis des décennies d'une grande faiblesse de son administration : négligence, manque de conviction, soumission totale aux instructions politiques, elles-mêmes médiocrement inspirées. Gregory Mann a écrit tout un livre sur l'infiltration de l'administration dès le milieu des années 1970 par certaines ONG, notamment par l'ONG américaine Care, et sur les conflits de cette dernière avec les ministres des transports et de l'éducation[21] ; le sous-titre de son livre dit bien que, depuis lors, l'Etat au Mali est sur la voie d'une incapacité à se comporter en Etat. Plus récemment, Idrissa Dante et alii ont rappelé que dans les années 1990 la préparation des DCPE[22] se faisait à Washington, et que c'est seulement dans les années 2000, pour rédiger les CSLP[23], que les services maliens ont été impliqués, et conviés à rédiger les documents, mais "sous haute surveillance"[24]. Quant aux documents présentés à Bruxelles pour la réunion des bailleurs de mai 2013, documents qui devaient être préparés par les parties à l'accord d'Alger, ils ont en fait à nouveau été rédigés par les bailleurs eux-mêmes[25]… Cinquante ans après son indépendance, le Mali ne dispose pas de hauts cadres compétents clairement engagés dans la conception, la défense, l'exécution et l'évaluation de stratégies nationales.
La brêche ouverte par les ONG dans la capacité de l'Etat à diriger la stratégie du pays a été une aubaine pour les coopérations bilatérales et multilatérales. Sur l'exemple de la santé pendant la récente crise, le Dr Balique montre le rôle qu'ont joué les intervenants extérieurs dans ce délabrement de l'autorité de l'Etat : se comportant comme en pays conquis, ils ont empêché l'Etat –ici le ministère de la santé– de jouer son rôle de leader dans la définition et l'exécution des stratégies nationales. Le Dr Balique prétend que dès juin 2012, le ministère de la santé était en mesure de reprendre son rôle. Mais il en était fermement empêché par le cluster santé, regroupant à l'initiative et selon la méthode des Nations-Unies tous les intervenants extérieurs : symboliquement, les réunions se tenaient à l'OMS, pas au ministère de la santé ; pratiquement, le ministère n'était pas toujours invité[26]. Quatre ans plus tard, la présence d'une administration internationale est toujours aussi pesante et paralysante.
L'administration gère-t-elle au moins les services publics ? Dès avant la crise, on pouvait observer que le ministère de l'éducation n'exerçait aucune tutelle sur les établissements scolaires[27] ; et la malheureuse expérience des marchés ruraux de bois[28] comme la dilapidation du foncier communal rural[29] montrent que la tutelle était inexistante –si elle ne participait pas elle-même au trafic– dans ces domaines aussi. La crise de 2012 n'a fait qu'aggraver cette situation : aujourd'hui, il n'y a plus aucune activité de l'administration en matière d'agriculture ou d'élevage –à part les Offices et la CMDT. Ne parlons pas de l'enseignement supérieur, naufragé avec la participation active des syndicats d'enseignants.[30] Ne parlons pas du ministère des finances, puisqu'un document récent nous apprend que 80 pour cent des importateurs, soit environ un millier d'entreprises, déclarent à la DGI un chiffre d'affaires inférieur au montant de leurs importations tel qu'il est connu des douanes, soit une sous-évaluation de l'ordre de 500 milliards de FCFA par an ; et que plus de 90% des adjudicataires de marchés publics déclarent des chiffres d'affaires inférieurs au montant des marchés qu'ils ont obtenus ; ou encore que la moitié seulement des entreprises assujetties à la TVA la paient effectivement.[31]
Le Mali a été le "chouchou" des bailleurs : il s'est montré non seulement docile, mais complètement dépendant à leur égard[32]. Aujourd'hui, il n'a plus d'administration. L'UNESCO signale que le Mali a été incapable de lui fournir un rapport sur l'état des sites du patrimoine mondial, une incapacité qui vient d'aboutir à ce que Djenné soit classée comme site en péril.[33]
- La Présidence
Ibrahim Boubakar Keita, vieux routier de la politique malienne, est parvenu en 2013 à se faire passer pour une victime du "système", et grâce à une campagne fondée sur des slogans habilement choisis par des conseils en communication, il a obtenu une majorité exceptionnellement élevée, d'autant plus remarquable que la participation au vote a été relativement forte compte tenu de ses niveaux historiques au Mali.
Depuis qu'il est aux affaires, un trait fondamental de sa gestion est, d'accord avec les partenaires au développement, le refus d'identifier et de nommer les causes profondes de la crise survenue en 2012 et de se donner les moyens de les traiter. "Nous avons fait notre diagnostic et la réponse est dans le programme d'activité du gouvernement" nous disait-on fin 2013, alors que ce programme n'est qu'un copié-collé des documents précédents adressés aux bailleurs. Il faut dire que les bailleurs ont soutenu de tout leur poids ce black-out. A la réunion organisée par le ministère des affaires étrangères et du développement international, à Lyon, en mai 2013[34], le mot d'ordre de la France, exprimé par Laurent Fabius, était : reprenons la coopération le plus vite possible, sans rien y changer, seulement en y consacrant si possible des moyens un peu plus importants. "Business as usual." C'est que, parmi les causes de la crise, la responsabilité des bailleurs aurait dû être elle aussi révélée et évaluée, ce dont ils ne voulaient surtout pas.
Il est difficile de savoir quelle a été la part de responsabilité du président dans l'évolution du processus d'Alger, et dans quelle mesure il a été contraint par d'encombrants amis et médiateurs. L'Algérie fustige aujourd'hui le mutisme des membres de la délégation malienne.Mais les consignes rendues publiques parmi celles qui ont été données par le président à cette délégation, depuis les négociations de Ouagadougou (à savoir : intégrité territoriale, unité nationale, forme républicaine et laïque de l'Etat, …) étaient beaucoup trop sommaires et l'Algérie a eu la bride sur le cou. Le résultat est là : un accord inapplicable, et des groupes armés revendiquant toujours plus de pouvoir hors de tout contrôle démocratique, tant au Nord qu'à Bamako.
Quant à la capacité de ce président à tracer les grandes orientations de la politique de son gouvernement, et à la faire partager par la population qui l'a élu, elle est visiblement très limitée si l'on en juge par exemple par son dernier discours de nouvel an[35]. Il faut dire qu'il a fort à faire pour étouffer une succession de scandales qui mettent en cause ses proches, et parfois lui-même.
- Les juridictions
La pluralité des systèmes juridiques est une caractéristique durable de la situation au Mali ; dans ce contexte, l'insouciance, l'incompétence ou la corruption des juges et des avocats ouvrent la voie à des arguties sans fin, qui sont la vraie cause de la défiance que la population éprouve à l'égard de la justice.
La Cour constitutionnelle n'a été consultée ni sur l'accord d'Alger, ni sur la loi du 30 mars 2016 organisant des autorités interimaires. Dans les deux cas, les observateurs ont immédiatement relevé les points sur lesquels les dispositions de ces textes pourraient être contraires à la Constitution[36] [37]. C'est tout récemment qu'un comité d'experts a été créé par décret pour préparer la révision constitutionnelle qui s'impose.[38] Quant à la loi relative aux autorités interimaires, la Cour ne s'est prononcée sur sa constitutionnalité qu'à la suite d'un recours de l'opposition.
Un seul point de sa décision mérite d'être signalé ici. Personne ne conteste que l'art. 98 de la Constitution dispose explicitement que les collectivités s'administrent librement par des conseils élus. Personne ne conteste que la loi créant les autorités interimaires prévoit que les membres en seront nommés. L'opposition a donc soulevé un motif d'inconstitutionnalité, mais la Cour a jugé l'argument infondé ! Faut-il croire que le bon peuple avait tort de distinguer entre une nomination par une institution sans existence légale et une élection ? Sans s'embarrasser de pareilles considérations, le chef du gouvernement a voulu tout récemment convaincre le Conseil de sécurité du fait que "La conformité des dispositions de cette loi à la Constitution malienne a été établie par l’organe juridictionnel compétent, mettant ainsi fin à toutes formes de contestation"[39]. Mais sans donner à ses auditeurs aucune explication plus convaincante.
* * *
Evidemment, il faut éviter d'évaluer le fonctionnement de l'Etat au Mali à l'aide de nos modèles : ni la démocratie athénienne, ni la démocratie ou la décentralisation à la française (parmi d'autres réalisations occidentales) ne peuvent servir de modèle. L'Etat au Mali est une construction originale, à partir d'héritages spécifiques[40] :
- - De la période précoloniale, la conception du pouvoir comme force, fanga, subsiste jusqu'à ce jour ; en même temps qu'une recherche permanente de consensus, mais seulement entre ceux qui ont droit à la parole ;
- - De la période coloniale résulte l'ambiguité de la position des autorités traditionnelles, compromises avec l'administration coloniale ou mises en place par elle ; en même temps, est apparue une nouvelle élite, ceux qui ont bénéficié d'une éducation moderne –plus précisément : d'une double culture– et d'une expérience dans l'administration coloniale ; c'est cette élite qui animera le débat politique pendant les dernières années de la période coloniale et la première décennie de l'indépendance ; de cette période il reste l'habitude de vivre sous plusieurs autorités (coutumières, religieuses et légales) et plusieurs systèmes juridiques (traditionnel, islamique, et légal), le cantonnement des pouvoirs traditionnels et la méfiance de la population à l'égard de l'administration qui décide de tout ;
- - De la première période de l'indépendance, où l'Etat s'organise et tente de promouvoir la Nation, en empruntant à l'histoire (les grands empires, Soundjata…) et à la mythologie (l'existence d'une Nation avant la période coloniale)[41], et en s'appuyant sur la centralisation (l'administration reprenant les cadres coloniaux de commandement) et sur le parti unique, mais aussi sur une personnalisation extrême du pouvoir qui replace le Chef de l'Etat dans la tradition des souverains pré-coloniaux ; si l'Etat ne se construit pas pendant cette période, c'est parce que le régime socialiste et le régime militaire ont eu la même nature néo-patrimoniale et ont "vidé l'Etat de tout contenu".[42] Après une décennie marquée par une tentative de démocratisation, c'est bien à cette gouvernance néo-patrimoniale qu'en est revenu le Mali.
Gregory Mann ajoute d'autres éléments : la génération qui a lutté pour l'indépendance et a organisé l'Etat était marquée par une culture politique forte et contraignante (héritée du centralisme français et de la culture du PCF et de la première US-RDA), mais la dérive autoritaire a été rapide; ensuite, à la faveur des sècheresses, les ONG et notamment les grandes ONG sont parvenues à vendre à l'administration leurs propres projets, et sinon à diriger l'Etat, du moins à diriger avec lui et souvent à sa place[43].
Virginie Baudais semble moins pessimiste que Gregory Mann quant à la capacité du Mali à se reconstruire un Etat. Il y a dans ces héritages des ressources et des travers : il devrait être possible de bâtir sur les ressources pour contrecarrer les travers. Mais il faut bien admettre que rien n'a été fait en ce sens depuis le début du nouveau millénaire, alors que le pays doit faire face à des choix extrêmement risqués, sous l'œil cynique ou détaché de trop nombreux partenaires.
II. Les dossiers dangereux pour la reconstruction de l'Etat
Cette reconstruction devrait inévitablement intervenir, aujourd'hui, dans une période de crise de l'Etat, partout sur la planète, mais tout spécialement en Afrique. En effet :
- - les Etats sont de plus en plus nombreux, de puissance de plus en plus inégale; et les plus puissants s'ingénient à entretenir la zizanie dans les plus faibles (voir Crimée, Polisario, Palestine…) ; seule l'Europe a réussi jusqu'à présent à constituer un bloc, mais bien péniblement, et comme vient de le montrer le Brexit, la partie n'est pas définitivement gagnée ;
- - des acteurs privés (investisseurs, fournisseurs…) disposent de moyens plus importants que ceux de beaucoup d'Etats ;
- - les organisations internationales imposent aux Etats les régles qui conviennent aux plus puissants d'entre eux (OMC : accords commerciaux internationaux, TRIPS…; Fonds Mondial : politique de lutte contre le vih-sida ; Banque Mondiale et banques régionales : ajustement structurel, "lutte contre la pauvreté", grands travaux…) :
- - les Etats les plus puissants accordent une attention soutenue au droit des peuples à disposer d'eux-mêmes, attention suspecte puisque ce droit est exploité par les Etats et même par les groupes privés pour avancer leurs pions (y compris à la commission des droits de l'homme des Nations-Unies, ou à l'Organisation des Nations et peuples non représentés…)
- - la grande vague de décentralisation implique inéluctablement une diminution des moyens gérés centralement par les Etats, et en particulier une diminution de leur capacité de redistribution (avec les risques que cet affaiblissement représente)
- - une grande vague de revendications d'indépendance ou de changement du régime politique par des groupes armés fréquemment manipulés de l'extérieur des frontières nationales
Dans ce contexte, plusieurs dossiers d'actualité sont extrêmement dangereux non seulement pour la reconstruction de l'Etat au Mali, mais même pour la survie du pays
A) L' "approfondissement" de la décentralisation
Au Mali, la décentralisation décidée en 1992 par le président Konaré hérite sans doute d'abord de la nécessité de rompre avec trois décennies de néo-patrimonialisme ; mais elle hérite aussi d'une mode occidentale de l'époque, engendrée par l'échec social des ajustements structurels : l'exportation de la démocratie (le discours de La Baule date de 1990), mais d'une démocratie formelle ; et enfin d'expériences originales, notamment celle des associations villageoises créées dans le cadre de la stratégie de développement local de la CMDT.[44] Ces influences sont certainement plus fortes que les références plus ou moins mythiques à la structure décentralisée des anciens empires ou à la charte du Manden, même si on peut trouver dans ces dernières des arguments susceptibles de nourrir des discours efficaces dans l'opinion. Et surtout la combinaison de la décentralisation avec la démocratie électorale était une innovation dont la réalisation ne pouvait résulter que d'un long processus.
Cependant, la décentralisation doit être comprise pour ce qu'elle est : un affaiblissement du pouvoir central. Le Mali a accepté ce risque en 1992 à l'issue de trente années de régimes autoritaires, dans l'espoir que la libération démocratique permettrait d'arbitrer localement entre les intérêts concurrents et de régler les conflits au plus près de leur origine, tout en laissant l'Etat se concentrer sur ses fonctions régaliennes et sur la nécessaire redistribution entre régions. Cette dynamique s'est rapidement essouflée après le départ de son initiateur, et la période ATT a tourné le dos aussi bien à la décentralisation qu'à la démocratisation : les ressources et le pouvoir de décision sont restés concentrés à Bamako, le progrès vers la démocratie a été remplacé par le consensus monnayé en espèces sonnantes et trébuchantes, les partis politiques ne s'intéressant -il faut bien le reconnaître- qu'à la distribution des avantages du pouvoir.
Dans ce contexte, l'accord d'Alger et l'"approfondissement de la décentralisation" témoignent du cynisme de la médiation et de la naïveté des participants étrangers aux discussions : l'Algérie s'est assuré d'avoir au sud un voisin pas encore officiellement partitionné mais affaibli pour plusieurs générations, et la communauté internationale a fait semblant de croire aux vertus d'une démocratie réduite aux campagnes électorales organisées par les agences de communication. La place est libre pour une colonisation des régions du Mali, de plus en plus nombreuses, de plus en plus petites, de plus en plus impuissantes, par des intérêts privés et/ou maffieux, nationaux et/ou étrangers. La "communauté internationale" ne peut pas ne pas le voir, ne peut pas ne pas le savoir, mais elle ne fait rien, et le Mali lui-même semble tétanisé devant cet avenir inéluctable. Et que les groupes armés puissent prétendre que « la stabilité et la paix dans le Sahel passent par une gestion autonome par les populations locales azawadiennes de tous les aspects de la vie aussi bien politique, économique que sécuritaire »[45] montre simplement qu'ils n'ont rien appris des mésaventures du MNLA : que la roche tarpéienne est proche du Capitole.
Car nous y sommes : les projets de création de nouvelles régions fleurissent : Alata, Tilemsi… alors qu'ont déjà été créées en 2012 la région ethnique (arabe) de Taoudenit et celle de Menaka, après la région de Kidal… Et en même temps, sans le dire, le Mali prétend faire fonctionner cinq niveaux de démocratie (village, commune, cercle, région, nation) : le peut-il donc, alors que les groupes armés se partagent le terrain et le pouvoir ? Quelle illusion !
B) Les autorités intérimaires
Quant à la démocratisation, elle est remplacée sous nos yeux par la dévolution du pouvoir local et régional aux groupes armés avant tout cantonnement et tout désarmement. Autrement dit, ce sont des hommes en armes et les comparses qu'ils auront adoubés qui vont être installés, avec la bénédiction de la "communauté internationale", à la gestion des collectivités territoriales des cinq régions du Nord, où elles auront en particulier la tâche de préparer les listes électorales et d'organiser les futures opérations électorales et référendaires. Le représentant de l'Etat dans la région sera flanqué de deux conseillers spéciaux, désignés par les mouvements armés, le représentant de l'Etat dans les cercles et arrondissements d'un seul (art. 4) : on ne saurait être plus clair. La présidence algérienne du comité de suivi de l'accord d'Alger impose dès aujourd'hui au Mali, par les nouvelles dispositions concernant les autorités interimaires, une partition de fait de l'Etat, puisque les collectivités territoriales seront gérées différemment au Nord et au Sud.
Mais elle impose aussi un complet démantèlement de l'Etat. Car, dans l'état actuel de l'encadrement des collectivités territoriales, confier à ces dernières la gestion de l'enseignement (sauf le supérieur), de la santé (y compris les hôpitaux), de l'hydraulique rurale, de l'élevage et de la pêche (l'agriculture elle-même n'est pas citée, ce qui montre la profondeur des vues des négociateurs, médiateurs et autres amis), l'industrie, le commerce, l'artisanat, les transports, etc,[46] c'est à l'évidence jeter le manche après la cognée. Cette revendication des groupes armés, formulée initialement par eux dans l'Accord subsidiaire[47] signé début avril entre les groupes armés et un ministre, avait alors paru excessive. Mais elle est reprise dans l'Entente[48] (art. 3), comme si aucun des signataires n'était conscient de la difficulté de la tâche de décentralisation, alors que le simple bon sens a toujours plaidé pour un transfert très progressif. De même, le caractère immédiatement exécutoire des décisions des autorités interimaires (art. 5.2) signifie en pratique que l'Etat n'aura aucun moyen de rattraper des décisions inconsidérées.
Dès le début du mois de février 2016, les élus du Nord s'étaient inquiétés de l'élaboration en cours d'une loi organisant des autorités transitoires dans le Nord, alors que moins d'un an plus tôt une loi du 16 avril 2015 avait prorogé le mandat des organes des collectivités jusqu’à la tenue des prochaines élections communales et régionales. Ces élus jugeaient inopportune la mise en place d'autorités transitoires[49] ; mais le projet du gouvernement a néanmoins été adopté en conseil des ministres le 24 février 2016[50] ; et la loi a été votée par l'Assemblée le 30 mars, après que les députés de l'opposition eurent quitté la salle. Certes, le texte de l'Entente, tout récemment signé, précise que les membres des anciens conseils pourront être nommés[51], mais ils ne le seront que s'ils sont choisis par les groupes armés qui n'ont pas déposé les armes et qui ne sont pas cantonnés.
L'opposition invoquait plusieurs arguments[52] : i) la nouvelle loi consacrerait de facto un statut particulier pour les régions du nord ; ii) le Haut Conseil des Collectivités aurait dû être consulté ; iii) la loi serait contraire au principe constitutionnel de la libre administration des Collectivités par des conseils élus.
En pratique, la requête de l'opposition portait sur des points plus techniques : l’absence de motivation de l’acte administratif devant constater l’impossibilité de constituer le conseil communal, le conseil de cercle, le conseil régional ou du district et/ou leur fonctionnalité ; la violation de la Constitution en ses articles 70 et 73 pour non respect de la délimitation du domaine de la loi et de celui du règlement (notamment le fait que la procédure de constatation de l’impossibilité de constituer le conseil de cercle ou la fonctionnalité de celui-ci ne soit pas définie par la nouvelle loi).[53]
Les arguments de la Cour constitutionnelle ont été résumés dans la presse.[54] Ce sont des points encore plus techniques : i) à propos de la consultation du Haut Conseil des Collectivités, la Cour estime que les requérants n'ont pas qualité pour saisir la Cour constitutionnelle d'un conflit d'attribution ; ii) sur l'administration des collectivités par des organes élus, la Cour estime l'argument infondé (bien que ce soit difficile à comprendre, on l'a signalé plus haut) ; iii) sur l'absence de motivation de la décision administrative constatant l'impossibilité de fonctionner des organes des collectivités, la Cour se déclare incompétente parce qu'il ne lui appartient pas de juger de la régularité d'un acte administratif.
Aujourd'hui, les dés sont jetés. Il restera cependant à tirer les conséquences de l'article 2.3 de l'"Entente", cet article qui prescrit que pour être nommé dans une autorité interimaire, il faut être éligible. Va-t-on considérer que les hommes qui ont pris les armes contre leur pays, et qui ne les ont même pas encore déposées, sont éligibles avant d'avoir été jugés ? Quel exemple donne l'Assemblée nationale en votant de payer des arriérés de salaires à des députés déserteurs ? Il ne sera donc pas difficile de faire passer les membres des groupes armés pour agents des services déconcentrés de l’Etat, membres de la société civile ou conseillers sortants. Où sera la vérité, où sera la justice, où sera la réconciliation ? Quel homme politique peut oublier ce qu'a montré dernière enquête Afrobaromètre, à savoir que 87% des Maliens pensent que les personnes impliquées dans des violations des droits de l'homme devraient se voir interdire d'occuper des postes élus[55] ?
C'est que l'article 2.3 n'est là que pour apaiser les doutes des parrains étrangers de la négociation, et uniquement dans ce but, car chacun sait qu'il ne sera pas respecté : l'"Entente" donne ainsi dès ses premières lignes l'exemple de ce que sont les parodies diplomatiques. La réalité est que, s'il était si important, aux yeux des groupes armés, d'installer les autorités interimaires avant de cantonner, c'est parce que ces groupes voulaient obtenir à la fois la légitimité d'un acte du gouvernement et la garantie offerte sur le terrain par leurs troupes encore armées. C'est exactement ce que leur accorde l'"Entente" du 12 juin 2016. Mais l'Etat en sort à nouveau mutilé tant par le progrès vers la partition que par le mépris affiché des principes de vérité et de justice.
C) Jusqu'où peut aller la déception de l'opinion ?
Trois enquêtes donnent une idée de la situation : deux d'entre elles emploient des méthodes quantitatives (Malimètre 7[56], EMOP[57]), alors que la troisième, essentiellement participative, a pour intérêt de comparer ses observations à celles qui ont été faites en 2004[58].
Ce n'est pas sans inquiétude qu'on lit le diagnostic posé par Ousmane Kornio dans son rapport pour la Fondation Friedrich Ebert : "Ce que les trois régions (Tombouctou, Gao et Kidal) ont en commun, ce sont les activités de trafic de drogue menées avec une complicité généralisée, tant des leaders traditionnels locaux que des représentants des hautes sphères de l'Etat en passant par une série d'intermédiaires dont les élus locaux, les forces armées et de sécurité et les préfets."[59] La lutte pour les profits tirés de ces activités est masquée par la mise en avant de conflits annexes (par exemple entre clans touaregs dans la région de Kidal,) ou par le recours à des motivations plus présentables tant aux populations qu'on cherche à mobiliser qu'aux acteurs extérieurs qu'on voudrait voir intervenir : l'indépendance (thème du MNLA à Kidal), la religion (Ançardine à Tombouctou, avec ses complicités dans les milieux wahhabites locaux). A Gao, ville éminemment cosmopolite, les narcotraficants ont exacerbé les conflits entre "peaux blanches" (Arabes et Touaregs) et les sédentaires à "peau noire" (Peuls, Songhais, Bellas…). Partout dans le Sud du pays la méfiance s'est installée, à l'égard des wahhabites à longue barbe et pantalon court, à l'égard des réfugiés du Nord, à l'égard des "peaux blanches", parfois à l'égard des marabouts et de leurs talibés, lorsqu'ils se sont trop visiblement ralliés aux assaillants (par exemple dans la région de Mopti)[60]. La situation est donc extrêmement instable. En même temps, la population s'est rendu compte de la totale impuissance de l'Etat. Il semblerait que neuf sur dix des hommes adultes des régions qui ont été occupées possèdent maintenant une ou plusieurs armes, et soient décidés à se faire justice. La multiplication des attaques de tous genres en est la conséquence.
L'EMOP confirme : à propos des "problèmes d’envergure qui perdurent, voire s’aggravent : menace terroriste, conflit armé, corruption endémique", les citoyens réalisent de plus en plus que les autorités étatiques n’ont pas la capacité de les résoudre. "La démobilisation des citoyens qui se conjugue avec l’érosion de la confiance à l’égard de l’Etat et la hausse du sentiment d’insécurité sont autant de signaux inquiétants qui doivent être pris en compte pour éviter un basculement du pays dans l’instabilité"[61], pouvait-on écrire l'an dernier dans le compte-rendu de cette enquête. Aujourd'hui, comme le montrent la constitution de mouvements peuls armés qui prétendent devoir se défendre contre les sédentaires, l'instabilité est installée partout. Quelle institution peut rétablir la paix civile ?
"Trois institutions (le fisc, la justice et la police) suscitent non seulement la défiance, mais ceux qui y ont été confrontés sont encore plus critiques que les autres" signale l'EMOP[62]. Il faut ajouter que les maires suscitent autant la défiance que le fisc.
Dans cette enquête, ni l'armée ni les autorités (le Président, les autorités religieuses) ne font l'objet de jugements défavorables. On peut évidemment penser que la population évite de les mettre en cause, et il y aurait à cela deux raisons évidentes : le caractère officiel de l'enquête peut susciter un réflexe de prudence à l'égard de l'autorité ; par ailleurs, la conception courante du pouvoir, fanga, la force, joue certainement son rôle. Pourtant, l'enquête révèle une évolution récente de l'opinion, lorsqu'on l'interroge sur la corruption : cette évolution est défavorable non seulement pour les autorités religieuses et leaders traditionnels, mais aussi pour le Président, les ministres, les députés, et encore pour les services d’éducation[63].
Le jugement sur la classe politique et les représentations aux trois niveaux (local, régional, national) est sévère : "la moitié des répondants (54%) considère qu’elles ne reflètent pas les préoccupations des citoyens. Pour un citoyen sur quatre, elles ne les relaient même pas du tout, et n’œuvrent que pour leur propre intérêt. Finalement, seuls 20% leur font crédit en affirmant qu’elles sont plutôt tournées vers la réalisation du bien commun, et moins de 2% sont convaincus qu’elles s’y consacrent à part entière."[64]
Les résultats de Mali-mètre7[65] sont plus inquiétants encore. La majorité des enquêté(e)s (58,4%) est peu satisfaite (25,0%) ou pas satisfaite (33,4%) des actes posés par le président de la République dans la gestion du pays ; de même, à propos des actions du gouvernement, deux tiers des enquêté(e)s (64%) ne sont pas satisfaits (38%) ou sont peu satisfaits (26%) de ses actions, contre moins d’un tiers (29%) se déclarant satisfait ou très satisfait. Et à propos de l'action des députés, les deux tiers des enquêté(e)s (66%) ne sont pas (43%) ou sont peu (23%) satisfaits.[66] Il faut craindre que la situation d'insatisfaction ait encore empiré depuis un an.
Selon Mali-mètre7 encore, les deux tiers des sondés ne font pas ou peu confiance à la justice de leur pays, et les raisons qu'ils invoquent sont "la justice est corrompue" (80%) et "la justice est au service des riches" (67%) ou du pouvoir (30 %)[67]. Sont citées au premier rang des secteurs concernés par la corruption : la justice (63,7%), la police (56,7%), la douane (43,7%), la mairie (37,7%), la santé (33,3%) et la gendarmerie » (28,3%).[68] La région de Mopti se signale par la proportion la plus élevée de personnes répondant qu'elles ne font pas confiance en la justice (73,3 %) à quoi s'ajoute une proportion non négligeable (12,2 %) de répondants qui ne lui font qu'un peu confiance[69]. Les motifs couramment invoqués dans les documents officiels lorsqu'ils s'agit de donner un rôle officiel aux cadis (la justice coûte trop cher, ou ses procédures sont longues, compliquées, méconnues de la population, elle est trop éloignée) ne sont évoqués que par des pourcentages infimes des répondants[70].
Le tableau que révèle Malimètre7 est donc beaucoup plus sombre que celui qui ressort des enquêtes de l'INSTAT. Parallèllement réapparait à Bamako[71] une pratique barbare qui s'était manifestée occasionnellement à la chute de Moussa Traore, le sinistre article 320[72]. Le passé récent a d'ailleurs montré la forme que pourrait prendre l'expression d'une colère populaire : on se souvient des manifestations organisées par le MP22. Là n'est pourtant pas le moyen de régler les graves problèmes politiques de l'heure. Que signifie, quant à elle, la manifestation politique exceptionnelle qui s'est déroulée à Bamako, le 21 mai, regroupant plusieurs milliers de personnes à l'appel d'une large opposition ?[73] Débouchera-t-elle sur un sursaut du pouvoir ? ou sur une organisation enfin efficace de l'opposition, alors que le statut officiel qui a été donné à son chef[74] semble l'avoir anesthésié ?
Hélas, il faut bien l'admettre, contrairement à l'image qu'avait le Mali à l'extérieur, non seulement l'attachement à la démocratie est plus faible dans ce pays que dans les autres pays d'Afrique[75], mais encore que c'est précisément entre les années 2008 et 2012 -lorsque le régime ATT a montré de quoi il était capable- que l'attachement à la démocratie a chuté brutalement de dix points[76]. Devant l'incapacité des élus à entreprendre les négociations politiques qui s'imposent pour sortir le pays de l'impasse, la situation n'a pu que se détériorer.
Conclusion
C'est un fait universel, désormais, qu'un Etat ne se limite plus à un territoire ; mais un Etat reste indissociable d'un pouvoir sur les hommes, par la règle de droit qu'il édicte et par le monopole de l'usage de la force qu'il exerce ; ces fonctions régaliennes sont exercées par une administration publique. Evidemment, tout contexte de crise justifie des modalités particulières qui peuvent exiger un assouplissement de ce schéma. Mais le Mali :
- - N'a pas su réagir à l'infiltration de son administration par des partenaires au développement qui interviennent comme en pays conquis sur les sujets les plus délicats (Isaline Bergamaschi cite la privatisation de la CMDT, la ré-admission des expulsés, le droit de la famille)[77] et par des ONG qui géraient le pays avec l'administration ;
- - A laissé s'installer des groupes hostiles et des narco-trafiquants dans ses zones septentrionnales ;
- - A été incapable de résister à l'envahissement de deux tiers de son territoire par ces groupes et leurs alliés extérieurs ;
- - S'est montré complètement passif et dominé dans le processus d'Alger ;
- - Se voit maintenant amené à satisfaire aux revendications des groupes armés avant d'avoir obtenu leur désarmement et leur cantonnement ;
- -N'a jamais voulu analyser et nommer les causes profondes de la crise de 2012, et donc ne propose rien dans aucun des domaines d'où naissent des conflits locaux violents et où s'exprime l'insatisfaction profonde de la population : la justice, le foncier, l'emploi des jeunes, l'éducation…
C'est une parodie d'Etat qui s'est reconstruite en 2013, avec les élections souhaitées par la "communauté internationale", avec un candidat présentant bien, capable de servir tous les régimes, et emmenant avec lui sa famille et les députés choisis par cette dernière et par le secrétaire général de son parti. La défense est assurée par la MINUSMA et par Barkhane, puisque la reconstitution d'une armée malienne est une tâche décennale, à peine commencée (quelques bataillons et une formation qui prête à discussion) ; la justice est tellement méprisée que les citoyens se vengent eux-mêmes des torts qu'ils ont subis (art. 320) et que les religieux et les cadis revendiquent un nouveau moyen d'étendre leur emprise sur la population ; l'économie est aux mains des "partenaires du développement" qui à nouveau rédigent eux-mêmes les projets de développement qu'ils vont financer ; la police est si corrompue et si décriée, l'impunité si parfaite, que l'insécurité règne sur tout le territoire…
Il n'y a pas de reconstruction de l'Etat parce qu'il n'y a pas de projet politique. Le mouvement de déliquescence de la pensée politique date d'un demi siècle : les idées politiques des militants de l'indépendance ont été mise en oeuvre dans la première décennie de l'indépendance, mais elles ont complètement disparu depuis et n'ont pas été remplacées. Certes, le panafricanisme a joué son rôle dans les années 1990, mais il était complété par une stratégie visant à répondre aux besoins élémentaires de la population ici et maintenant. Les espoirs nés de l'instauration de la démocratie et de la décentralisation ont fait long feu, car il leur fallait bien plus d'une décennie pour se concrétiser. Aujourd'hui, il est clair que les groupes armés n'ont pas plus de projet politique que le gouvernement : d'un côté comme de l'autre, on veut le pouvoir pour le pouvoir, rien d'autre.
Ce qui se passe sous nos yeux, ce n'est pas une recontruction de l'Etat, parce que la "communauté internationale" refuse de voir que le problème politique doit être traité par des moyens politiques. Au contraire, elle se contente d'administrer le pays, de le protéger tant bien que mal des agressions extérieures dont il est victime –sans pour autant oser s'attaque au cœur du problème, au nerf de la guerre : à la drogue–, de secourir quelques populations ruinées par les combats, l'insécurité, l'obscurantisme, de veiller à ce que l'incendie ne se propage pas au voisinage. Elle exerce de fait, d'ores et déjà, un protectorat, sans le dire bien sûr, sur un Etat fantôme, vide de toute ambition et de toute compétence, qui ne dispose plus que des signes extérieurs de son rôle.
Quel est le dirigeant politique, quel est le parti qui proposera à l'opinion nationale et internationale un projet à hauteur des difficultés et des enjeux de l'heure ? Depuis des mois l'opposition demande l'organisation de concertations nationales, où l'on voit bien reparaitre le moyen qui a permis à plusieurs Etats africains de sortir des crises des années 1990. Cette formule, "mode de transition original, propre à l'Afrique"[78], suppose évidemment que soit reconnue la nécessité d'une transition vers une nouvelle organisation politique, vers un nouveau projet politique. N'est-il pas temps de reconnaître que c'est exactement ce dont le Mali a besoin ?
Car, si aucune initiative politique forte de ce genre n'est prise, il faut craindre qu'à nouveau un lieutenant ou un capitaine se sente appelé par l'ambition de jouer au chef d'Etat… Dans ce climat, le thème à la mode est celui de réconciliation. Mais on en parle trop pour que ce soit la réconciliation qu'on cherche effectivement : il pourrait plutôt d'agir de blanchir ceux qui ont poussé le pays jusqu'au précipice et tous ceux qui ont profité et profitent des avantages immédiats que leur apporte la décomposition de l'Etat.
Le reconstruction d'un Etat serait possible après une transition menée par les forces vives de la Nation. Elle exigerait que la vérité soit recherchée et dite, que la justice se prononce, que les torts soient reconnus et les sanctions acceptées. Alors on pourrait envisager de rebâtir un contrat social sur des bases saines, et reconstruire un Etat capable d'arbitrer les conflits d'intérêts, de défendre le pays contre ses agresseurs, de dire le droit et de le faire respecter, d'éduquer la jeunesse et de lui donner du travail, d'imposer la solidarité entre régions, entre générations, entre malades et bien portants.
Tout ce en quoi se complait la "communauté internationale" ne fait que durcir et approfondir la crise, à laquelle il faudra nécessairement trouver une solution politique.
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