Révision constitutionnelle : Les lignes rouges…

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Publié le jeudi 9 mars 2017 | L’aube

© Autre presse par DR
Palais de la cour constitutionnelle

Dans la future loi constitutionnelle du président Ibrahim Boubacar Kéïta, il n’y a en principe aucune crainte à se faire quant aux limitations tenant à la préservation de la forme républicaine de l’Etat, à la laïcité et au multipartisme ainsi qu’à la circonstance d’atteinte à l’intégrité du territoire.

Dans ses Avis émis lors des différents projets de révision constitutionnelle sous la 3è République, la Cour constitutionnelle n’a jamais relevé d’irrégularités en ces matières. Cependant, le constitutionnaliste, Dr Brahima Fomba, Chargé de Cours à Université des Sciences Juridiques et Politiques de Bamako (Usjp), revient dans le présent rappel historique sur des principes que la Cour constitutionnelle a maintenus inviolables aussi bien sous Alpha Oumar Konaré que sous son successeur Amadou Toumani Touré.

En effet, sous Alpha, l’Avis n°01-001/Référendum du 04 octobre 2001 sur la loi n° 00-54/AN-RM 2000 portant révision de la Constitution, a jugé la loi globalement respectueuse de la constitution. Mais l’a rejeté quant au contenu notamment concernant certaines propositions de modifications relatives aux articles 5 et 41 révisés et au mode de scrutin mixte aux législatives.

Quelle sera l’attitude de la Cour constitutionnelle au cas où les dispositions rejetées sous le Président Alpha seraient reconduites dans la future loi constitutionnelle du Président IBK ?

Comme sous le président Konaré, la Cour constitutionnelle a émis tant dans la forme que dans le fond, de nombreuses observations sur la loi n°11-056/AN-RM du 02 aout 2011 portant révision constitutionnelle du Président ATT à travers son Avis n°12-002/CCM/Réf du 13 mars 2012. Là, la Cour constitutionnelle avait jugé la procédure de révision constitutionnelle entachée par la situation d’atteinte à l’intégrité du territoire dans les régions du nord ; donc un parfum de violation de l’article 118.

Que dira la Cour constitutionnelle à ce sujet quand elle sera saisie de la future loi constitutionnelle, au moment où l’intégrité territoriale du Mali bradée à vil prix par l’Accord d’Alger, n’a jamais été autant bafouée et piétinée à Kidal y compris le 28 mars dernier lors de l’installation des autorités intérimaires anticonstitutionnelles et illégales où il a été attesté par nombres d’observateurs, une véritable profanation du drapeau national ostensiblement concurrencée par un soi-disant drapeau «azawadien» ?

Au-delà, l’actuelle Cour constitutionnelle se doit-elle de confirmer une fois de plus le rejet de l’introduction dans la Constitution de toutes mesures de discrimination positive ; la réaffirmation de l’incompatibilité entre les fonctions de ministre et de député ; le refus de tout scrutin mixte au Mali ; le refus de toute présence d’anciens Présidents de la République au sein de la Cour constitutionnelle ; le refus de la nomination du Président de la Cour constitutionnelle par le Président de la République etc. Plus de détails de Dr Fomba !

Parmi les prérogatives de la Cour constitutionnelle en matière de révision de la Constitution, son pouvoir consultatif qui n’est pas à négliger, a déjà fait l’objet de plusieurs Avis rendus suite aux tentatives des Présidents Alpha Omar Konaré et Amadou Toumani Touré. Ces différents Avis consultatifs à travers lesquels la Cour formule « toutes observations qu’elle juge utiles » comme indiqué dans la loi organique 97-010 du 11 février 1997, forment aujourd’hui un corpus « jurisprudentiel » relativement étoffé, devant servir de référentiels pour la Cour constitutionnelle fortement interpellée.

Comme le disait le Doyen honoraire de la Faculté des sciences juridiques et politiques de l’Université Gaston Berger de Saint Louis, Babacar Kanté, se confiant le 14 février dernier au WATHI, Think Tank Citoyen de l’Afrique de l’Ouest, « il n’y a pas de modèle pour assurer l’indépendance du juge constitutionnel. Il faudrait que le juge donne des gages, des raisons de croire à son indépendance… ». A travers la procédure consultative qui s’annonce, la Cour constitutionnelle du Mali va-t-elle enfin donner, pour au moins une fois, « des gages, des raisons de croire à son indépendance » ? La question demeure posée, alors que la trajectoire générale des Avis successifs en matière de révision constitutionnelle allant quasiment tous dans le même sens depuis 1996 devrait normalement lui servir de boussole.

CE QUE LA COUR A REJETE DANS LA LOI DE REVISION CONSTITUTIONNELLE DU PRESIDENT ALPHA

Quelle sera l’attitude de la Cour constitutionnelle au cas où les dispositions rejetées sous le Président Alpha seraient reconduites dans la future loi constitutionnelle du Président IBK ? Il est tout à fait légitime de se poser cette question qui, loin d’être un simple débat d’école, sert de repère pour mesurer une éventuelle évolution des standards constitutionnels dans la politique de la Cour constitutionnelle du Mali.

Il faut bien reconnaître à cet égard que l’Avis n°01-001/Référendum du 04 octobre 2001 sur la loi n° 00-54/AN-RM 2000 portant révision de la Constitution, en passant au peigne fin aussi bien dans la forme que dans le fond, le projet présidentiel, ne s’est pas privé de la liberté de retoquer ladite loi. Du point de vue de la forme, l’Avis a jugé la loi constitutionnelle n° 00-54/AN-R M 2000 globalement respectueuse de la constitution, non sans avoir au préalable vérifier les règles de procédures comme l’initiative de la révision, le mode d’adoption du projet de révision, mais surtout le respect des deux grandes catégories de limitations du pouvoir de révision constitutionnelle qu’elle a d’ailleurs rangées sous le même vocable de « normes non révisables de la Constitution ».

Il s’agit en fait des limitations tenant à la préservation de la forme républicaine de l’Etat, à la laïcité et au multipartisme jugées respectées selon l’Avis de la Cour ainsi que des limitations tenant à la circonstance d’atteinte à l’intégrité du territoire par rapport à laquelle l’Avis ne relève pas d’irrégularités. On retiendra qu’en ce qui concerne les règles de procédure et les limitations temporelles et matérielles du pouvoir de révision constitutionnelle, la loi n° 00-54/AN-RM 2000 portant révision de la Constitution sous Alpha Omar KONARE ne souffrait d’aucune irrégularité comme cela ressort clairement de l’Avis de la Cour constitutionnelle.

Il n’en est pas de même quant au contenu de cette révision dont certaines propositions de modifications n’ont pas reçu un accueil favorable de la part de la Cour constitutionnelle. La Cour s’est montrée réservée voire opposée aux modifications suivantes proposées par la loi n 00-54/AN-RM 2000 portant révision de la Constitution.

LA REFORMULATION DE L’ARTICLE 5 DE LA CONSTITUTION

L’article 5 révisé de la Constitution dispose « Sont reconnus et garantis, dans les conditions fixées par la loi, la liberté d’aller et venir, le libre choix de la résidence, la liberté d’association, de réunion, de cortège et de manifestation. ». La Cour considère qu’avec cette nouvelle rédaction, l’Etat n’est plus engagé dans la protection de ces libertés, comme c’est le cas avec la rédaction actuelle où il est précisé que « l’Etat reconnait et garantit… ».

LA REFORMULATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONSTITUTION PAR L’AFFIRMATION EXPRESSE DE SON INAPPLICABILITE EN CAS DE REVISION DE LA CONSTITUTION

L’article 41 rejeté par la Cour constitutionnelle est ainsi formulée : « Hormis la révision de la constitution, le Président de la République sur proposition du gouvernement pendant la durée des sessions ou sur proposition de l’Assemblée Nationale après avis de la Cour Constitutionnelle publié au Journal Officiel, peut soumettre au Référendum toute question d’intérêt national, tout projet de loi portant sur l’organisation des pouvoirs publics, comportant approbation d’un accord d’union ou tendant à autoriser la ratification d’un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des Institutions ».

L’INTRODUCTION DU SCRUTIN MIXTE AUX LEGISLATIVES

Ce scrutin mixte était ainsi formulé au nouvel article 61 alinéa 2 : « La loi détermine le mode d’élection des députés. L’élection a lieu au scrutin majoritaire ou à la représentation proportionnelle ou selon un système mixte combinant le scrutin majoritaire et la représentation proportionnelle ». Selon la Cour, la constitutionnalisation du mode de scrutin mixte est contraire à l’article 2 de la Constitution, ainsi qu’à la Déclaration universelle des droits de l’homme et la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples. On s’aperçoit ici que la Cour est restée fidèle à sa ligne jurisprudentielle qui considère que « le principe de valeur constitutionnelle de l’égalité entre les électeurs et les candidats tient en échec le scrutin mixte sur toutes ses formes » (voir l’Arrêt- n°96-003 en date du 25 octobre 1996, l’Arrêt CC-000-121 du 6 octobre 2000).

Nous avions, à l’époque, soutenu que la Cour constitutionnelle consacre une sorte de « contrôle de supra constitutionnalité » de la Constitution qui, en l’occurrence, ne paraît guère favorable au scrutin mixte même dans sa version constitutionnelle.

LES RESERVES EMISES PAR LA COUR SUR LA LOI DE REVISION CONSTITUTIONNELLE DU PRESIDENT ATT

Comme lors de la réforme constitutionnelle du Président Alpha, la Cour constitutionnelle va émettre tant dans la forme que dans le fond, de nombreuses observations sur la loi n°11-056/AN-RM du 02 aout 2011 portant révision constitutionnelle du Président ATT à travers son Avis n°12-002/CCM/Réf du 13 mars 2012.

UNE FORTE SUSPICION DE VIOLATION DE L’ARTICLE 118 INTERDISANT TOUTE REVISION EN CAS D’ATTEINTE A L’INTEGRITE TERRITORIALE

A cette époque déjà qu’on ne peut comparer à la situation d’atteinte gravissime à l’intégrité territoriale du pays qui prévaut actuellement à Kidal, la Cour constitutionnelle semble avoir bien perçu que la procédure de révision constitutionnelle du Président ATT était entachée par la situation d’atteinte à l’intégrité du territoire dans les régions du nord. Cette irrégularité renvoie aux conditions procédurales spécifiques posées à l’article 118 de la Constitution et qui tiennent notamment à des périodes ou circonstances, en l’occurrence, l’occupation du territoire national, qui ne permettent pas une expression libre de la volonté nationale. L’objectif est d’empêcher de modifier la Constitution au moment où les citoyens ou les représentants ne sont pas libres de leur décision comme c’est évidemment le cas actuellement.

Il faut rappeler qu’au moment où le référendum était annoncé pour le 29 avril 2012, le MNLA avait militairement occupé des parties entières du territoire national, suite à des agressions attentatoires à l’intégrité territoriale du pays. Au regard de l’article 118 de la Constitution qui interdit d’engager ou de poursuivre toute révision constitutionnelle lorsqu’il est porté atteinte à l’intégrité du territoire national, la tenue du référendum constitutionnel à la date du 29 avril 2012 était juridiquement impossible.

L’Avis n°12-002/CCM/Réf du 13 mars 2012 est intéressant du point de ce que pensait la Cour à propos de l’article 118 en rapport avec la circonstance d’atteinte à l’intégrité territoriale du pays. En l’occurrence, elle n’a pas manqué dans cet Avis de « rappeler au gouvernement les dispositions de l’article 118 alinéa 3 de la Constitution » : Comme pour lui signifier que l’article 118 interdit toute révision constitutionnelle au regard de l’occupation des régions du Nord. La Cour semble ici avoir indirectement signifié au gouvernement l’impossibilité de toute de révision constitutionnelle étant donné la situation d’atteinte à l’intégrité territoriale du fait des rebelles terroristes qui à l’époque, occupaient des localités entières du territoire national.

Que dira la Cour constitutionnelle à ce sujet quand elle sera saisie de la future loi constitutionnelle, au moment où l’intégrité territoriale du Mali bradée à vil prix par l’Accord d’Alger, n’a jamais été autant bafouée et piétinée à Kidal y compris le 28 mars dernier lors de l’installation des autorités intérimaires anticonstitutionnelles et illégales où il a été attesté par nombres d’observateurs, une véritable profanation du drapeau national ostensiblement concurrencée par un soi-disant drapeau «azawadien». La pathétique cérémonie d’installation des autorités intérimaires de facto au mépris total de la Constitution et des lois de la républicaine avait plutôt tout l’air d’une déshonorante et honteuse cérémonie d’accréditation diplomatique de l’Azawad au Mali !

DE NOMBREUSES PROPOSITIONS DE MODIFICATIONS REJETEES PAR LA COUR

Au-delà de la « mise en garde » poliment faite par la Cour par rapport à l’impossibilité de toute révision constitutionnelle dans la circonstance d’atteinte à l’intégrité territoriale qui prévalait à l’époque, la Cour constitutionnelle a exprimé un avis défavorable sur de nombreuses dispositions de la loi constitutionnelle sur lesquelles elle a émis de sérieuse réserves. Nous en citons quelques-unes.

– Rejet de l’introduction dans la Constitution de toutes mesures de discrimination positive :

Au nom de cette réserve, la Cour constitutionnelle a exprimé sa désapprobation de la modification opérée à l’article 2 de la Constitution complété par un nouvel alinéa : « Tous les Maliens naissent et demeurent libres et égaux en droits et en devoirs. Toute discrimination fondée sur l’origine sociale, la couleur, la langue, la race, le sexe, la religion et l’opinion politique est prohibée ». Toutefois, l’accès des femmes aux mandats électoraux et fonctions électives peut être favorisé par des mesures particulières prévues par la loi ».

Selon la Cour, ce nouvel alinéa ajouté à l’article 2 est facteur de rupture d’égalité des citoyens en droits et en devoirs. La Cour a par conséquent estimé que l’article 2 ne doit pas être modifié et a suggéré son maintien en l’état et la suppression de l’alinéa organisant la discrimination positive en faveur des femmes. Cette réserve émise par la Cour montre bien que de sérieuses contraintes juridiques d’ordre constitutionnel hypothèquent irrémédiablement les mesures de discrimination positive en faveur des femmes ou même probablement demain, en faveur des populations du Nord comme imposé par l’Accord d’Alger. La Cour est opposée à toute discrimination. La réserve émise est également la meilleure preuve de l’inconstitutionnalité évidente de la loi n°2015-052 du 18 décembre 2015 instituant des mesures pour promouvoir le genre dans l’accès aux fonctions nominatives et électives.

Réaffirmation de l’incompatibilité entre les fonctions de ministres et de députés

Au travers de cette réaffirmation, la Cour s’oppose à toute modification de la Constitution allant dans le sens de la remise en cause de l’incompatibilité entre les fonctions de membres du Gouvernement et de celles de députés, consacrée par la Constitution du 25 février 1992 dont l’article 58 dispose : « Les fonctions de membres du Gouvernement sont incompatibles avec l’exercice de tout mandat parlementaire, de toute fonction de représentation professionnelle à l’échelle nationale ou locale, de tout emploi public ou de toute activité professionnelle et lucrative. Une loi organique fixe les conditions dans lesquelles il est pourvu au remplacement des titulaires de tel mandat, fonctions ou emplois.

Le remplacement des membres du Parlement appelés au Gouvernement a lieu conformément aux dispositions de l’article 63 ». Contrairement à ce régime juridique, la loi constitutionnelle prévoyait que les sièges de parlementaires appelés au gouvernement restent vacants jusqu’à la fin de leur mission gouvernementale : « Toutefois, demeurent vacants jusqu’à la fin de leur mission, les sièges des parlementaires appelés au gouvernement. Sauf si la mission prend fin, alors que des poursuites judiciaires sont engagées et portées à la connaissance du président de l’assemblée concernée, l’ancien ministre reprend de plein droit, après son congé de fin de fonctions, son siège au sein du Parlement ». La Cour a estimé que la modification proposée au 3ème alinéa pourrait priver les citoyens des circonscriptions concernées des travaux de restitution des députés.

Rappel de son refus de tout scrutin mixte au Mali

L’article 61 alinéa 2 sur le scrutin mixte proposé pour les élections législatives est quasiment perçu par la Cour constitutionnelle comme une sorte de provocation de la part du gouvernement et une méprise de l’obligation constitutionnelle qui pèse sur ce dernier de respecter les Arrêts de la Cour constitutionnelle. L’article 61 alinéa 2 selon lequel « …l’élection a lieu au scrutin majoritaire, à la représentation proportionnelle ou selon un système mixte combinant le scrutin majoritaire et la représentation proportionnelle… » est considérée par la Cour comme étant en contradiction avec l’article 27 alinéa 1 de la Constitution qui dispose que « le suffrage est universel, égal et secret ».

En réaction à cette proposition du scrutin mixte, la Cour Constitutionnelle a simplement rappelé au gouvernement qu’elle avait déjà statué en cette matière à travers l’Arrêt N°CC 96-003 du 25 octobre 1996 au motif que « le principe d’égalité des électeurs serait enfin rompu puisque le principe d’indivisibilité du corps électoral qui ne permet pas une différenciation d’ordre démographique ou territorial au sein de la République ne serait pas respecté »

Refus de toute présence d’anciens Présidents de la République au sein de la Cour constitutionnelle

La loi constitutionnelle était ainsi libellée à l’article 91 : « La Cour Constitutionnelle comprend, outre les anciens Présidents de la République jouissant de leurs droits civiques et politiques, neuf (09) membres dont le mandat dure neuf (09) ans et n’est pas renouvelable… ». Selon la Cour, la présence des anciens Présidents de la République comme membres de droit et à vie de la Cour est une source de politisation de l’institution au regard des plus hautes fonctions occupées par ces derniers.

Refus de la nomination du Président de la Cour constitutionnelle par le Président de la République

La loi constitutionnelle avait proposé à son article 75 que « le Président de la Cour Constitutionnelle est nommé par le Président de la République ». La Cour constitutionnelle s’est montrée réticente à cette proposition qu’elle considère comme «un recul voire une atteinte à l’indépendance de la Cour ».

Comme on peut le constater, la ligne rouge des articles à ne pas modifier a allègrement traversé les deux lois constitutionnelles de Alpha et de ATT globalement jugées porteuses de germes juridiques non propices à la sante démocratique du Mali. Il est vrai que ces lignes rouges tracées par la procédure consultative ont cela de particulier que les Avis rendus dans le cadre de cette procédure n’ont pas de caractère obligatoire comme le rappelle la Cour qui déclare « qu’il s’agit, comme tout avis déclaré non contraignant, d’un avis qui ne lie pas son destinataire, donc dont il peut ne pas être tenu compte sans pour autant vicier la procédure de la révision constitutionnelle ».

S’il ressort ainsi que l’avis donné par la Cour dans le cadre de la procédure consultative ne lie pas son destinataire, dans la pratique cependant, on image mal comment, d’un point de vue politique, une procédure référendaire pourrait être poursuivie au mépris de cet avis, surtout dans le cas où celui-ci n’était pas favorable aux innovations proposées.

Au surplus, on ne voit pas par ailleurs comment une loi de révision constitutionnelle pourrait aller à l’encontre non pas d’un Avis, mais cette fois-ci d’un véritable Arrêt de la Cour constitutionnelle fixant la ligne rouge d’articles à ne pas modifier dans la Constitution. Cette question lancinante se pose, car nous savons que dans le cadre de la procédure classique du contrôle de constitutionnalité des lois, l’Arrêt CC-n°01-128 du 12 décembre 2001 invalidant la loi de révision ad referendum sous le Président Alpha a posé de véritables interdictions de modifier ayant force obligatoire conformément à l’article 94 de la Constitution qui dispose : «Les décisions de la Cour Constitutionnelle ne sont susceptibles d’aucun recours. Elles s’imposent aux pouvoirs publics, à toutes les autorités administratives et juridictionnelles et à toutes les personnes physiques et morales ».

Dans notre prochaine contribution, nous nous attacherons à analyser l’Arrêt CC-n°01-128 du 12 décembre 2001 invalidant la loi de révision ad referendum sous le Président Alpha et à démontrer en quoi les interdictions de modifications posées dans cet Arrêt constituent autant de limitations et de lignes rouges au projet de réforme constitutionnelle en cours.

Dr Brahima FOMBA

Chargé de Cours à Université des Sciences Juridiques et Politiques de Bamako (Usjp)

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