Jacques Berthelot, économiste, spécialiste des politiques agricoles européenne et africaine, revient sur les implications de la politique commerciale de l'Union européenne, qui impose aux forceps des accords de libre-échange.
Rappel préalable
Depuis 1975 et jusqu'à présent, en vertu des accords de Lomé puis de Cotonou, les pays des zones Afrique Caraïbes Pacifique (ACP) peuvent exporter sans droits de douane vers l'Union européenne (UE), tout en maintenant des taxes à l'importation pour les marchandises européennes. C'est pour mettre fin à ce traitement jugé préférentiel selon les règles de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) que l'UE a lancé les négociations de plusieurs Accords de Partenariat Economique (APE) avec différentes régions africaines. Après treize (13) ans de négociations, l'APE entre l'UE et l'Afrique de l'Ouest (15 pays de la Communauté Economique des États d'Afrique de l'Ouest, la CEDEAO, + la Mauritanie, voir la carte) a été conclu, en février 2014. En fait de partenariat, il s'agit bien d'un accord de libre-échange, qui oblige l'Afrique de l'Ouest à supprimer ses droits de douane sur près de 80% de ses importations européennes, à l'horizon 2035.
Pour entrer en vigueur, l'APE Afrique de l'Ouest doit être signé par chaque pays de la région, or certains s'y opposent, tandis que d'autres voudraient accélérer le processus. L'UE cherche à forcer la signature, en menaçant de mettre fin à l'accès privilégié des produits africains sur le marché européen à la date du 1er octobre 2016, si les APE ne sont pas signés. Or les enjeux de cette échéance ne sont pas les mêmes pour toute l'Afrique de l'Ouest. Pour faire simple : Si l'APE régional n'est pas signé, les pays qui sont dans la catégorie des PMA (pays moins avancés) pour raient toujours exporter à droits nuls vers l'Europe, grâce à l'initiative Tout sauf les Armes (TSA) : accès sans droits de douane pour toutes les marchandises, sauf les armes et les munitions.
Mais les pays considérés comme "en développement" (PED), c'est-à-dire pour l'Afrique de l'Ouest la Côte d'Ivoire, le Ghana et le Nigeria, seraient rattachés à un régime différent et devraient payer des droits de douane à partir du 1er octobre. Pour éviter cela, la Côte d'Ivoire et le Ghana ont chacun négocié avec la Commission européenne un APE intérimaire, pour maintenir certaines préférences et surtout prévoir un calendrier et des dispositions en vue de la finalisation de l'APE régional (plusieurs pays africains ont déjà signé de tels APE intérimaires, notamment le Cameroun en Afrique centrale).
L'APE Afrique de l'Ouest, emblématique du passage en force de l'Union européenne, n'est toujours pas signé. Quelles sont les prochaines échéances?
Ce qui est nouveau, c'est que le Parlement du Ghana a ratifié son APE intérimaire début août, et dans la foulée la Côte d'Ivoire a fait pareil. Cela leur permettra, dans le cas où l'APE régional n'est pas signé, de garder un accès au marché européen sans droits de douane. En revanche cela leur coûtera très cher pour leurs exportations vers les autres pays de l'Afrique de l'Ouest, car en mettant en œuvre, seuls, un accord de ce type avec l'Europe, ils sortiront de fait de l'intégration régionale ouest-africaine.
L'UE a fixé arbitrairement la date butoir du 1er octobre 2016, mais cette date n'a rien de contraignant par rapport à l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC). Actuellement, il y a toujours le Nigeria et la Gambie qui refusent de signer l'APE, et la Mauritanie doit d'abord signer un accord de coopération avec la CEDEAO. A mon avis, l'UE peut attendre longtemps..
Il y a donc actuellement au moins deux États qui refusent de signer l'accord et beaucoup d'oppositions de la société civile. Pourquoi ces oppositions ? Quels seraient les principaux impacts de cet APE sur les économies de la région ?
Les impacts seront multiples. D'abord, des impacts budgétaires. Comme les États seront obligés d'ouvrir leurs marchés à 76% en valeur de ce qu'ils importent de l'UE, sur Billets d'Afrique 260 - septembre 2016 la base de ce qu'ils ont importén en 2015n de l'UE sans le Royaume-Uni, ils vont perdre énormément de recettes fiscales, de taxes à l'importation. J'ai refait tous les calculs, car les statistiques douanières des pays d'Afrique de l'Ouest ne sont pas suffisamment fiables. Il est plus judicieux de prendre la valeur des exportations sorties de l'UE, puis d'y ajouter les frais de transport et d'assurance jusqu'à l'arrivée en Afrique. Il y a ensuite trois (03) ajustements à faire : prendre en compte la diversion des échanges (les importations venant de l'UE seront plus nombreuses, au détriment des importations venant d'autres pays ouest-africains, ou d'autres pays qui seront encore taxées), évaluer la hausse des importations liée à la hausse de la population d'ici 2035 (fin de la période de libéralisation), ajuster en fonction du Brexit (les exportations du Royaume-Uni vers l'Afrique de l'Ouest représentent 10% du total des exportations européennes).
Il faut aussi calculer la perte sur la TVA à l'importation. J'estime ainsi les pertes annuelles à 696 millions d'euros en 2020 et à 4,5 milliards d'euros en 2035. Les pertes cumulées s'élèveraient à 46,5 milliards d'euros en 2035. C'est donc le premier impact : une forte baisse des recettes fiscales à l'importation. Mais il y aura aussi le plafonnement des taxes à l'exportation : les pays africains n'auront pas le droit d'augmenter les taxes sur leurs produits exportés, sauf accord de l'UE.
Cela entraîne d'autres effets économiques : ces baisses de recettes douanières sont autant d'argent amputé du budget de l'État, donc on peut s'attendre à une baisse des dépenses publiques considérées comme non--prioritaires, par exemple les dépenses sociales et environnementales, les infrastructures, les dépenses d'investissement. Certes il est prévu un programme d'aide pour la transition vers les APE (le PAPED), théoriquement de 6,5 milliards d'euros sur cinq (05) ans, mais ce n'est qu'un nouvel habillage d'aides préexistantes, dont celles du Fonds européen de développement (FED). Et la sortie du Royaume-Uni de l'UE entraînera une baisse de ces aides. Il n'est pas non plus évident que l'aide des autres pays européens se maintienne au même niveau, vu le contexte économique et les gouvernements de droite.
A long terme, la mise en œuvre de l'APE entraînera un appauvrissement global des pays ouest-africains, un manque de débouchés pour leurs productions puisque les produits européens abonderont, et donc probablement une augmentation du chômage, de l'émigration clandestine vers l'UE et du renforcement des mouvements du type Boko Haram.
Y-a-t-il des enjeux particuliers concernant l'agriculture ?
Un tiers des produits agricoles serait libéralisé, notamment deux produits essentiels : les céréales autres que le riz et la poudre de lait. Pour les céréales, cela signifie qu'il y aura des importations supplémentaires de blé mais aussi de maïs (pourtant un produit alimentaire de base dans tout le Golfe de Guinée), et que les céréales et tubercules produits localement se trouveront en concurrence avec ceux importés.
Si la majorité des produits agricoles est exclue de la libéralisation, l'impact sera-t-il si important pour l'agriculture ouest-africaine ?
Oui, car il y a quand même ces produits essentiels qui seront libéralisés. Si les deux tiers ne le seront pas, cela ne signifie pas qu'ils seront interdits d'importation mais qu'ils continueront à payer des droits de douane de 10%, 20% ou 35%. Or tous les produits agricoles exportés par l'UE font l'objet d'un dumping car ils bénéficient de subventions. L'UE prétend que ces subventions sont internes, et non à l'exportation, mais les produits qu'elle exporte reçoivent aussi des subventions internes. Les productions africaines locales ne peuvent donc pas faire le poids face à cette concurrence, qui va s'accroître avec l'APE.
Il y a aussi un effet indirect de l'APE, mais très important : les préférences tarifaires que l'Afrique de l'Ouest conserve en exportant sans droits de douane vers l'UE vont faire l'objet d'une érosion de plus en plus forte. Les produits exportés de l'Afrique vers l'UE ne seront plus forcément compétitifs étant donné que l'UE a signé des accords de libre-échange avec bien d'autres pays (dont 3 pays andins : Pérou, Colombie, Equateur, et six (06) pays d'Amérique Centrale). Ces pays bénéficient désormais eux aussi de l'accès à droits nuls au marché européen pour leurs exportations de cacao, d'ananas, de conserves de thon. Il y aura toujours des droits de douane sur leurs exportations de bananes, mais de plus en plus faibles. Or ce sont les quatre produits agricoles les plus exportés d'Afrique de l'Ouest, notamment par la Côte d'Ivoire et le Ghana.
Donc quand l'UE explique que l'APE permettra aux pays africains de garder un accès privilégié au marché européen, cela n'est pas le cas ?
Non, pas du tout. L'avantage des pays africains risque de disparaître. Outre cette érosion des préférences due aux pays d'Amérique latine, si le traité de libre échange avec les Etats-Unis (TAFTA) est signé, d'autres produits agricoles pourraient être importés des Etats-Unis vers l'UE sans droits de douane. Le chocolat par exemple, idem pour le thon. Il y a d'autres accords en cours de négociation, avec les Philippines notamment, qui sont le 2e exportateur mondial de bananes. Si l'accord avec le Mercosur (Argentine, Brésil, Uruguay, Paraguay, Venezuela) est finalisé, le Brésil compte bien exporter aussi des bananes. Les bananes ouest-africaines risquent donc d'être de moins en moins compétitives pour l'exportation vers l'Europe.
Intéressons-nous maintenant au processus de négociation de cet APE, qui a été très long et compliqué étant donné qu'il y a eu des résistances venant de plusieurs pays africains, à différents moments. On sait que l'UE a cherché à faire pression sur ces pays pour que les négociations avancent. Est-ce que la France a joué un rôle dans ces moments-là ?
La France a joué un rôle majeur, puisque dans le secteur agroalimentaire on retrouve beaucoup de firmes françaises. C'est la Compagnie Fruitière, de Robert Fabre, basée à Marseille, qui exporte l'essentiel des bananes et des ananas de Côte d'Ivoire, du Ghana et du Cameroun, avec sa propre flotte de cargos. Il exporte aussi des tomates cerises du Sénégal. Pour les céréales, le groupe Mimran, basé en Suisse mais dirigé par la famille française du même nom, a fait pression pour ramener à zéro le droit de douane sur le blé puisqu'il possède les Grands Moulins de Dakar et d'Abidjan et la Compagnie Sucrière du Séné gal. Le groupe Bolloré est aussi concerné puisqu'il contrôle la plupart des ports du golfe de Guinée et est impliqué dans l'exportation du cacao. Toutes ces firmes ont intérêt à ce que l'APE entre en vigueur, pour pouvoir continuer leurs exportations de l'Afrique vers l'UE sans droits de douane, comme c'est le cas actuellement.
Est-ce que l'on sait si la diplomatie française a soutenu ces intérêts privés lors des négociations ?
En juillet, nous sommes trois représentants d'associations de solidarité internationale à avoir rencontré les trois hautes fonctionnaires des ministères des Affaires étrangères et de l'Économie chargées du dossier de l'APE Afrique de l'Ouest. Nous avons été étonnés par leur consensus fort sur l'intérêt de l'APE alors même qu'elles n'accordent aucune crédibilité aux études d'impact, en particulier celles que la Direction Générale Commerce de la Commission européenne a refusé de diffuser alors qu'elle les avait financées, car leurs conclusions étaient défavorables à l'APE. Les trois hautes fonctionnaires ont également repoussé l'intérêt des alternatives à l'APE : demander une dérogation à l'OMC comme les États-Unis l'ont obtenu pour l'AGOA, réduire le taux d'ouverture de l'APE compte tenu de la part représentée par les importations des pays moins avancés (PMA), ou à l'inverse accorder un statut particulier pour les trois pays en développement de la zone (Côte d'Ivoire, Ghana, Nigéria). On a eu l'impression que leur consensus était uniquement fondé sur des options politiques venues d'en haut, sans tenir aucun compte des chiffres, ce qui nous a laissé une piètre idée de leur rôle constructif dans le processus de décision.
Si cet APE n'est pas signé (ce qui semble probable si le Nigéria ne signe pas), quelles seront les conséquences ? Est-ce que les APE intérimaires déjà signés entreront en vigueur ?
La première chose, c'est que ce sera une énorme gifle pour l'UE. Si les APE intérimaires sont mis en œuvre, l'UE se décrédibilise complètement sur le plan politique, puisque le premier objectif de l'APE était de promouvoir l'intégration régionale. Cela détruit quarante trois (43) ans d'efforts depuis la création de la CEDEAO à Lomé, en 1973. Depuis, péniblement il y a eu quelques progrès vers l'intégration régionale, même si on est encore loin du compte. Cela pose beaucoup de questions. Si la Côte d'Ivoire et le Ghana sortent de la CEDEAO, cela signifie que toutes les politiques communes tombent. On peut imaginer que ces politiques pourraient être maintenues entre les treize (13) autres États de la CEDEAO, mais cela serait très difficile.
Le Tarif Extérieur Commun va nécessairement tomber puisque les autres pays ouest-africains devront taxer toutes les marchandises en provenance de Côte d'Ivoire et du Ghana pour ne pas importer les produits qu'ils importeront de l'UE sans droits de douane. La Côte d'Ivoire est le premier exportateur de produits agricoles vers le reste de l'Afrique de l'Ouest et devra donc payer des droits de douane importants pour suivre ces exportations. Lorsque j'ai soulevé ces problèmes aux hautes fonctionnaires français rencontrées en juillet, elles ont ré pondu que l'UE n'a pas à intervenir, à partir du moment où la Côte d'Ivoire et le Ghana souhaitent signer ces accords intérimaires.
Les autres pays d'Afrique de l'Ouest resteront dans le programme "Tout sauf les armes" et pourront donc continuer à exporter vers l'Europe ?
Oui c'est bien cela, sauf le Nigéria qui n'est pas un pays moins avancé (PMA). Mais il n'exporte quasiment pas de produits agricoles (un peu de pâte de cacao, mais pas de thon, ni de bananes), il exporte surtout du pétrole, à droits nuls. C'est surtout sur le plan politique que les conséquences seront très graves. Cela risque de créer un chaos important.
Des accords du même type sont en négociation dans d'autres régions d'Afrique. Est-on face aux mêmes enjeux et aux mêmes risques ?
En Afrique de l'Est, la Tanzanie et l'Ouganda ont annoncé qu'ils ne voulaient plus signer l'APE entre l'UE et la Communauté d'Afrique de l'Est (CAE), car il empêcherait leur industrialisation et leur développement, et en raison du Brexit. C'est un revers important pour l'UE car la Tanzanie est à la fois le pays le plus peuplé d'Afrique de l'Est et le pays le plus démocratique (tous les autres sont des dictatures). Une réunion était pré vue en août pour essayer de faire pression sur la Tanzanie. Au sud-est du continent, un APE a été signé avec la Communauté de développement de l'Afrique australe (SADC).
Par ailleurs, un accord de libre-échange tripartite est préparé entre le Comesa (le marché commun des États d'Afrique australe et de l'Est), la CAE et la SADC. Cela créerait une zone de libre-échange de l'Égypte à l'Afrique du Sud, regroupant vingt six (26) pays. C'est complètement absurde, car aucune de ces trois régions économiques n'a encore ache vé son intégration régionale. S'il entrait en vigueur, ce serait la mort de l'agriculture africaine car l'Afrique de l'Est a des droits de douane généralement bien supérieurs à ceux des deux autres régions.
Plus grave, dans le contexte de l'APE, cela signifie que les produits européens entrés sans droits de douane dans la SADC (en vertu de l'APE déjà signé), pourront ensuite circuler sans droits de douane dans le reste de la zone de l'accord tripartite, même si les autres régions ont rejeté l'APE, du moins dans la mesure où leurs législations sur les règles d'origine sont assez souples. Tous ces accords de libre-échange font finalement le jeu des multinationales, qui cherchent à pouvoir vendre leurs produits sans aucune taxe sur tout le continent.
Propos recueillis par Marie Bazin, 9 septembre 2016
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