Gestion financière de la Primature en 2012 (1) : Les dépenses inconsidérées de Cheick Modibo Diarra #aBamako

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Gestion financière de la Primature en 2012 (1) : Les dépenses inconsidérées de Cheick Modibo Diarra

Publié le lundi 2 septembre 2013 | Le 22 Septembre

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Conference de presse du premier ministre Cheick Modibo Diarra
11/10/2012. Bamako. Domicile du premier ministre.

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Activités du Premier Ministre 2012

22 Septembre a pu obtenir une copie du rapport provisoire des enquêteurs du Bureau du Vérificateur Général relatif à la DAF de la Primature sur la période du 22 Mars au 31 Décembre 2012. Comme vous pourrez-vous en rendre compte à la lecture de la 1ère partie de ce document très édifiant, l’inorthodoxie dans les procédures était la règle, alors même que les mesures de baisse des budgets des différents départements n’avaient pas touché la Primature. Le document, non encore officiel, circule abondamment entre les membres du Cabinet de l’actuel PM. Joint par nos soins, le Végal Amadou Ousmane Touré, confirme l’existence de ce document, mais tient à préciser que ce n’est pas le sien: « je ne diffuse pas mes rapports avant de les avoir remis au Président de la République». La Rédaction.

Contexte
Environnement général
La préparation du budget 2012 a été effectuée dans un contexte de stagnation et de récession économique au plan international occasionné par le risque lié aux dettes souveraines des pays développés. Au plan national le budget de 2012 a été élaboré suivant un taux de croissance réel de 5,5% du Produit Intérieur Brut (PIB) et une pression fiscale de 15,1%. Ce niveau de croissance constituant l’un des trois éléments fondamentaux dans l’estimation du budget reste tributaire des résultats de la campagne agricole.
Ainsi, le budget de 2012 a été voté en recette à 1 341, 508 milliards de FCFA et en dépense à 1 423,745 milliards de FCFA.

3. Le contexte socio politique a fortement impacté l’exécution de la loi des finances 2012. Ce contexte défavorable couplé avec la crise internationale a entrainé une diminution des recettes intérieures et a contribué à la suspension de l’aide public au développement en faveur de notre pays. Par conséquent, les dépenses publiques ont fortement baissées pour se reposer uniquement sur les ressources intérieures. En effet, les dépenses exécutées sont évaluées à 988,6 milliards de FCFA dans la loi des finances rectifiée de 2012 contre 1 423,745 milliards de FCFA initialement prévu, soit une réduction de 30%. La diminution a principalement concernée les dépenses d’investissement.
4. Certains départements ministériels et Intuitions ont fonctionné sur le 15ème de leur dotation budgétaire. Ces mesures drastiques de gestion n’ont pas beaucoup touché la Primature. En effet, sur 5,936 milliards de FCFA de crédits alloués 5,295 milliards de FCFA ont été engagés.

En plus, des engagements des ressources budgétaires, la Primature a bénéficié de crédits supplémentaires sur un compte spécial ouvert au Trésor d’un montant de 197,893 millions de FCFA. Par ailleurs, elle a reçu des appuis de 208,228 millions de FCFA et 160 millions de FCFA provenant respectivement des fonds algérien et marocain.

Présentation de la Direction Administrative et Financière de la Primature
6. La DAF de la Primature existe en vertu de la loi n°88‑47/AN‑RM du 05 avril 1988 portant création des Directions Administratives et Financières. Le Décret n°89‑298/P‑RM du 30 septembre 1989 fixe son organisation et ses modalités de fonctionnement et le Décret n°O5215/P‑RM du 04 mai 2005 détermine son cadre organique de la DAF.
7. En vertu de la loi ci-dessus citée, la DAF Primature a pour mission «d’élaborer et de coordonner les éléments propres de la politique du département dans les domaines du personnel, du matériel et des moyens financiers et de participer à la préparation et à la mise en œuvre de la politique du Gouvernement dans les mêmes domaines».
8. A cet effet, elle est chargée de:

‑ de participer avec les services compétents du Ministère chargé de la Fonction Publique à la gestion du personnel des services du département, à la mise en œuvre et à la gestion des cadres organiques et du plan des effectifs ;
‑ de participer avec les services compétents du Ministère des Finances à l’élaboration, à la mise en œuvre et au contrôle de l’exécution du budget d’Etat mis à la disposition des services du département et à l’établissement des différents comptes administratifs y relatifs ;

‑ de participer au contrôle de la gestion du matériel, des équipements et des services et notamment à l’application de la réglementation en matière de marchés publics et de comptabilité des matières quel que soit le financement qui est à l’origine de l’acquisition.

9. En outre, en plus des ressources affectées au Cabinet et aux services centraux de la Primature, la DAF gère celles destinées au fonctionnement de la Mission de Restructuration du Secteur Coton (MRSC) et de la Cellule d’Analyse et de Prospective (CAP).

10. La DAF comprend:
En staff : ‑ un secrétariat, ‑ un secrétariat général.
En lien hiérarchique, trois divisions
- la Division des Finances;
- ‑ la Division du Personnel ;
‑ la Division Matériel et Equipement.

11. A l’exception de la Division des Finances qui comprend trois sections, les autres divisions comprennent deux sections.

12. La DAF est dirigée par un Directeur nommé par décret. Il est assisté d’un adjoint, nommé par arrêté du Ministre, qui le remplace de plein droit en cas de vacance, d’absence ou d’empêchement.

Objet de la vérification
13. La présente vérification a pour objet la gestion financière de la DAF de la Primature du 22 mars au 31 décembre 2012.

14. Elle a pour objectif de s’assurer de la régularité des opérations de dépenses par la DAF de la Primature.
15. L’ensemble des travaux de vérification menés aux fins du présent rapport a commencé le 22 janvier 2013.
16. Les détails sur la méthodologie de la vérification sont présentés dans la section «Détails Techniques sur la vérification» à la fin du présent rapport. Constatations et recommandations

17. Les irrégularités financières s’élèvent à la somme de 2 968 136 547 FCFA dont 1 919 739 049 FCFA relative à la fraude et 1 048 397 498 FCFA à la mauvaise de gestion. Le détail se trouve dans le tableau 1 de l’annexe.

Le contrôle interne
L’existence de la DAF n’a pas de fondement légal
18. L’Ordonnance n’79‑9 du 19 janvier 1979 modifiée par la Loi n°94‑009 du 22 mars 1994, elle aussi modifiée par la Loi n°02‑048 du 22 juillet 2002 fixe les principes fondamentaux de la création, de l’organisation, de la gestion et du contrôle, ainsi que les normes de classification des Services Publics. Elle dispose à son article 14 qu’un département ou groupe de départements ministériels peut comporter en dehors des Directions Nationales, un service à vocation logistique chargé essentiellement des tâches d’organisation et de gestion administrative et financière. Ce service est créé et organisé dans les mêmes conditions qu’une Direction Nationale Conformément à la loi les instituant.

19. Ainsi, la Loi n’88‑47/AN‑RM du 05 avril 1988 a été adoptée pour créer au niveau de chaque département ministériel, sous l’autorité du Ministre titulaire, un service public central dénommé Direction Administrative et Financières (DAF). Le Décret n°89‑298/P‑RM du 30 septembre 1989 fixe l’organisation et les modalités de fonctionnement de ces DAF. La DAF de la Primature tire son existence juridique de cette loi et de ce décret.
20. Afin de disposer d’un cadre de référence en vue de la vérification de la DAF de la Primature, l’équipe de vérification a collecté et examiné les textes législatifs et règlementaires la régissant.

21. Elle a constaté que les textes susvisés régissant la DAF de la Primature sont caducs. En effet, la Loi n°88‑47/AN‑RM du 05 avril 1988 portant création des DAF et le Décret n’89298/P‑RM du 30 septembre 1989 fixant leur organisation et leurs modalités de fonctionnement ont été respectivement abrogés par l’Ordonnance n°09‑010/P‑RM du 04 mars 2009 portant création des Directions des Finances et du Matériel (DFM) et le Décret n°09‑137/P‑RM du 27 mars 2009 fixe l’organisation et les modalités de fonctionnement des DFM. En outre, les décrets des Premiers Ministres successifs, créant et organisant les services de la Primature, ne prennent pas en compte la DAF.

22. Par conséquent, la DAF de la Primature n’ayant pas une existence légale, tous les actes qu’elle pose sont irréguliers.

La DAF ne dispose pas de manuel de procédures
23. En application de l’Instruction n°00003/PRIM‑CAB du 21 novembre 2002 du Premier Ministre, relative à la méthodologie de conception et de mise en place de système de Contrôle Interne dans les Services Publics, il incombe à ces services d’élaborer et de mettre en œuvre un « annuel de procédures de contrôle interne». Aussi, le Décret n°03‑03/PM‑RM du 28 janvier 2003, portant création d’une Commission de suivi des systèmes de contrôle interne dans les Services et Organismes publics, institue-t-il, en son article 2, une commission «chargée de valider les manuels de procédures, les modules de formation à l’application de ces manuels et d’assurer le suivi et l’évaluation des manuels de procédures».

24. Afin de vérifier l’existence et l’application d’un manuel de procédures encadrant les activités de la DAF Primature, l’équipe de vérification a demandé des documents y afférents et tenu des entrevues avec ses responsables.
25. Elle a constaté l’absence d’un manuel de procédure validé comme indiqué dans le décret susvisé. L’absence d’un manuel de procédures peut entraîner un manque d’efficience dans la réalisation des activités.

La DAF dispose d’un effectif pléthorique
26. Le Décret n°O5‑215/P‑RM du 04 mai 2005, qui détermine le cadre organique de la Direction Administrative et Financière de la Primature prévoit pour la dernière année (2010), un effectif total de 30 agents, 27 fonctionnaires et 3 contractuels.

27. Afin de s’assurer de l’application stricte des dispositions de ce cadre organique, l’équipe de vérification a, d’une part, procédé à des entrevues avec les responsables de la DAF et à la collecte de documents relatifs à la composition du personnel et, d’autre part, analysé les informations recueillies au regard des textes en vigueur.

28. Elle a constaté que le décret susvisé n’a pas été révisé et sur 30 agents prévus pour sa cinquième année de mise en œuvre (2010), la DAF de la Primature compte 33 agents au 31 décembre 2012, soit un excédent de trois (03) agents. Ainsi, la Division des Finances dispose de huit agents au lieu de sept prévus. De même, sur deux chauffeurs et trois secrétaires prévues par le cadre organique, la DAF dispose respectivement de trois et quatre.
29. Malgré ce surplus d’agents, certains postes ne sont pas pourvus : il n’existe pas de DAF Adjoint depuis septembre 2012 et la Division du Personnel ne dispose que de trois agents au lieu de cinq prévus.

30. L’affectation du personnel à la DAF par la Direction Nationale de la Fonction Publique et du Personnel, sans se référer à son cadre organique constitue une des causes possibles du dysfonctionnement constaté.

Le Régime des émoluments et indemnités du Premier Ministre n’est pas encadré
31. L’Ordonnance n°91‑018/P‑CTSP du 21 juin 1991 modifiée par l’ordonnance n°02‑50/PRM du 04 juin 2002 fixe le régime des émoluments et des indemnités du Premier Ministre. Elle dispose que le Premier Ministre a, en plus du traitement salarial, droit à une indemnité mensuelle de représentation fixée à 700 000 FCFA. Il bénéficie de la gratuité du logement et des fournitures d’eau, d’électricité et de téléphone. Les domestiques attachés à l’hôtel du Premier Ministre sont à la charge de l’Etat. Il continue de bénéficier de ces indemnités et avantages à l’expiration de son mandat.

32. Afin de s’assurer que la jouissance des émoluments et indemnités accordés au Premier Ministre est régulière, l’équipe de vérification a analysé la mise en œuvre des dispositions susvisées.
33. Elle a constaté que

‑ le type et l’effectif des domestiques attachés à l’hôtel du Premier Ministre ne sont pas définis. En effet, pendant que des Premiers Ministres ne disposent pas de domestique, d’autres en ont huit dont des chauffeurs mécaniciens, des chauffeurs, des cuisiniers, un blanchisseur et une lingère.;

‑ les consommations d’eau, d’électricité et de téléphone ne sont pas limitées. Ainsi, rien que pour une ligne de téléphonie mobile, la consommation annuelle d’un ancien Premier Ministre a été de 14 223 183 FCFA. De même, des domiciles de Premier Ministre sont connectés aux lignes électriques de moyenne tension, lignes servant d’ordinaire à alimenter les petites et moyennes industries. Cette situation favorise une consommation excessive d’électricité.
34. L’imprécision entourant la jouissance de ces avantages peut occasionner des abus.

35. Par ailleurs, des véhicules figurant dans le parc automobile de la Primature sont irrégulièrement mis à la disposition des anciens Premiers Ministres et Ministres, et leurs frais d’entretien sont à la charge de la Primature. Le détail de ces véhicules se trouve dans le tableau ci-dessous.
Tableau 1 : Situation détaillée des véhicules de l’Etat à la disposition d’anciens PM
Immatriculation Marque/Type Année d’acquisition

P‑3835‑MD LAND CRUISER 2004

Q‑6044‑MD LAND CRUISER 2005

P‑3836‑MD LAND CRUISER 2004

R‑1 626‑MD LAND CRUISER 2005

R‑1003‑MD Peugeot407 2006

R‑1004‑MD Peugeot407 2006

CH‑0127 Peugeot407 2010

Recommandations
36. Au Premier Ministre
‑ mettre en place des textes régissant la Direction Administrative et Financière de la Primature (textes de création, d’organisation et de fonctionnement et le cadre organique).

37. Au DAF: ‑ faire valider et mettre en œuvre le manuel de procédures administrative, financière et comptable de la DAF conformément aux textes ;

‑ Faire retourner dans le parc automobile, les véhicules non réformés qui sont à la disposition des anciens Premiers Ministres et Ministres.

38. A la Direction Nationale de la Fonction Publique
‑ respecter les dispositions du cadre organique. 39. A l’Assemblée Nationale: ‑ définir le type et l’effectif des domestiques liés à l’hôtel du Premier Ministre

‑ limiter les consommations d’eau, d’électricité et de téléphone des anciens Premiers Ministres.
MRSC (Mission de restructuration du Secteur Coton)

Le dispositif règlementaire de gestion des ressources de la Mission de Restructuration du Secteur Coton comporte des insuffisances

40. L’article 7 du décret n°Ol‑042/P‑RM du 05 février 2001 portant création de la Mission de Restructuration du Secteur Coton (MRSC) dispose qu’un arrêté du premier ministre fixe l’organisation et le fonctionnement de la MRSC.
41. Afin de s’assurer du respect des dispositions ci-dessus mentionnées, l’équipe de vérification a examiné les documents collectés et procédé à des entretiens avec le personnel de la DAF et de la MRSC.

42. Elle a constaté que l’arrêté ci-dessus évoqué n’a jamais été pris. L’absence de cette disposition règlementaire pourrait entrainer des abus au niveau de la gestion. Par ailleurs, tous les recrutements de consultants au niveau de la MRSC ont été effectués sans aucune mise en concurrence des candidats. C’est ainsi que le consultant en charge de l’administration et de la gestion est un ingénieur de la statistique.

Le DAF a exécuté les dépenses de la MRSC en violation de l’instruction du Ministre en charge des finances
43. En effet, le Premier Ministre a proposé l’adoption d’un projet d’arrêté portant institution d’une régie spéciale d’avance à travers la lettre confidentielle n°0933/PM‑CAB du 26 juillet 2007. En réponse à cette correspondance, le Ministre des Finances suivant sa lettre n°02615/MEF‑SG du 23 octobre 2007 n’a pas trouvé cette approche appropriée compte tenu de la nature des dépenses devant être prises en charge par les ressources mises à la disposition de la MRSC. Toutefois, il a autorisé l’ouverture d’un compte bancaire à la Banque de Développement du Mali (BDM‑SA) pour recevoir les fonds sous la double signature du DAF et du Régisseur de la Primature.

44. Le DAF n’a pas respecté cette instruction et a exécuté les dépenses sur la base de la régie d’avance. Il a mis à la disposition du Régisseur des avances à justifier. Ce dernier remettait une partie de ces avances à la disposition du gestionnaire de la MRSC pour la prise en charge des dépenses.

45. L’ouverture du compte bancaire sous la double signature du DAF et du Régisseur à l’exclusion de la mission favorise une collusion.

Recommandations
46. Au Premier Ministre
‑ Compléter le dispositif de gestion des ressources de la MRSC par l’adoption d’un arrêté fixant ses modalités d’organisation et de fonctionnement comme prévu dans le décret portant création.
47. Au DAF:

‑ Effectuer les dépenses conformément à l’instruction donnée par le Ministre des Finances à travers sa correspondance n’02615/MEF‑SG du 23 octobre 2007.

Cellule d’Analyse et de Prospective (CAP)
La Cellule d’Analyse et de Prospective n’a pas d’existence légale
48. Le Décret n°083/PM‑RM du 15 février 2008 fixe l’organisation de la Primature y compris les dispositions générales et les attributions des services dont la Cellule d’Analyse et de Prospective (CAP). Ce décret confère l’existence juridique de la Cellule à travers la définition de ces attributions. Il dispose à son article 30 qu’un décret du Premier Ministre fixe l’organisation et les modalités d’application de fonctionnement de la Cellule. Par ailleurs, le Décret no358/PM‑RM du 05 juillet 2010 portant modification du décret suscité annule ce seul article 30.

49. Le Décret n°2012‑195/PM‑RM du 07 mai 2012 portant organisation de la Primature abroge le Décret n’358/PM‑RM du 05 juillet 2010 dans toutes ces dispositions antérieures.

50. Afin de cerner le cadre juridique et de fonctionnement de la CAP, l’équipe de vérification a passé en revue les textes régissant la Primature et procédé à des entrevues avec les principaux responsables de la Primature.
51. Elle a constaté que depuis la prise du Décret n°20l2‑195/PM‑RM du 07 mai 2012 portant organisation de la Primature qui abroge le Décret n°358/PM‑RM du 05 juillet 2010 dans toutes ces dispositions antérieures, la CAP n’a plus d’existence légale. En conséquence, toutes les dépenses engendrées pour son fonctionnement sont irrégulières.

Recommandations
52. Au Premier Ministre
‑ Procéder au démantèlement de la CAP ou adopter de nouveau texte portant sa création.

La Régie spéciale du CGSP

Le Régisseur n’a pas respecté les dispositions régissant la régie spéciale
53. L’Arrêté n°2012‑0332/MEF‑SG du 02 février 2012 a institué une régie spéciale d’avances auprès du Contrôle Général des Services Publics (CGSP). La date limite de cet arrêté est fixée au 31 décembre 2012. Il précise que le Directeur Administratif et Financier (DAF) est l’Ordonnateur des dépenses exécutées sur la régie et prévoit entre autre que :

‑ le DAF doit obligatoirement viser toutes les pièces justificatives des dépenses proposées au paiement du Régisseur spécial d’avances ;

‑ le cumul des avances faites au Régisseur ne peut excéder la somme de deux cent cinquante millions (250 000 000) de francs CFA; les fonds doivent être domiciliés dans un compte de dépôt des régisseurs ouvert dans les écritures de la Paierie Générale du Trésor (PGT) intitulé « régie spéciale du Contrôle Général des Services Publics » ;
‑ le montant maximum des disponibilités que le Régisseur est autorisé à détenir en espèce est fixé à trois millions (3 000 000) de francs CFA;

‑ le Régisseur est tenu de produire au PGT les pièces justificatives des paiements qu’il a effectué dans un délai de trois (3) mois et obligatoire le 31 décembre 2012

‑ il ne peut être fait de nouvelles avances avant l’entière justification de la précédente.

54. En outre, l’instruction n’001 du 17 mars 2009 sur les procédures administratives
comptables d’exécution des opérations des régies d’avances de la Direction Nationale du Trésor et de la Comptabilité Publique, à son point 1.2.1 dispose que l’avance est mise à la disposition du Régisseur à partir d’un compte de dépôts au Trésor, l’exécution des dépenses se fait par l’émission de quittance.

55. Afin de s’assurer de l’application régulière de ces dispositions, l’équipe de vérification a procédé à un entretien avec le Régisseur, et examiné aussi bien les textes régissant le fonctionnement de la régie, ainsi que l’ensemble des paiements effectués sur la régie et les pièces justificatives afférentes.

56. A l’issue de ces travaux, l’équipe de vérification a fait les constatations suivantes
‑ le cumul des avances faites au Régisseur au titre de l’exercice 2012 a été de 332 469 500 FCFA au lieu de 250 000 000 FCFA autorisé par l’arrêté.

‑ en outre, la régie a été instituée le 02 février 2012 par le Ministre des Finances alors que les mandatements pour l’alimenter, ont commencé en janvier 2012. Le tableau 2 de l’annexe donne la situation des montants mis en régie.
‑ aucun compte de dépôt des régisseurs n’a été ouvert à la PGT pour domicilier les fonds de la régie spéciale. Les chèques émis par le Trésor pour alimenter ces fonds sont directement touchés par le Régisseur et l’argent est déposé dans un coffre fort dont il est le seul détenteur des clés. Par conséquent, le montant maximum que le Régisseur est autorisé à détenir en espèce n’est pas respecté vu le montant des avances. Par ailleurs, tous les paiements, même ceux dépassant cinq (5) millions de francs CFA sont effectués en espèce ;

‑ il n’existe pas d’armoire ignifuge pour la sécurisation des pièces justificatives

‑ l’arrêt de la caisse effectué par l’équipe de vérification à la date du 19 février 2013 a dégagé un déficit de caisse de 942 000 FCFA. Le montant des liquidités à ce jour était de 2 028 000 FCFA contre 2 970 000 FCFA de solde théorique ; le Régisseur ne respecte pas limite de 3 000 000 FCFA de disponibilité à garder au niveau de la régie. En effet, les avances consenties atteignant 10 000 000 FCFA sont directement gardées dans le coffre fort du régisseur.

‑ le délai de justification de trois (3) mois des avances faites au Régisseur n’est pas toujours respecté. Ainsi, la Décision n’2012‑0023/PRIM‑CAB du 31 janvier 2012 a permis de mettre à la disposition du Régisseur 22 500 000 FCFA. Cette avance a été justifiée quatre mois après comme le prouve le bordereau détaillé du 02 mai 2012. En outre, des pièces justificatives datant de juin 2012 sont postérieures au bordereau détaillé.
A suivre.
La Rédaction

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